大法官,請給前瞻預算案一個前瞻的解釋

2017年8月立法院三讀通過前瞻基建計畫第1期特別預算案,後有38名立委同年9月以「通過程序有違憲之虞」,聲請大法官釋憲,今年4月另以補充理由書主張《前瞻基礎建設特別條例》違憲。大法官於5月4日,以聲請人數未達《大法官審理案件法》(下稱《大審法》)門檻,做出「不受理」決定。

依《大審法》第5條第1項第3款,「立法委員現有總額1/3以上,就其行使職權,適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」,可聲請釋憲。大法官決議,認為38位連署立委,實際僅29人,未達立委總額(112席)「1/3以上」而不受理。理由其一、高金素梅立委未出席預算案二、三讀程序表決,不符「行使職權」,不應計入連署數;其二、僅「曾對議案投反對票」的立委得計入連署數,因此另有8人資格不符。筆者百思不解大法官論理依據。其一,立法委員「行使職權」態樣極多,難道對通過議案表示意見或聲請釋憲都不算行使職權嗎?為何將「行使職權」限縮於「曾參與二、三讀投票」?其二,《大審法》規定人數「1/3以上」即可聲請,何以大法官限縮連署資格為「曾對議案投反對票」者?

高金委員去年7月在臉書批評行政院以臨時院會通過前瞻首期預算,近日亦表示已對此提出意見,但預期民進黨將強行通過,故拒不參加表決。難道這不算「行使職權」?再者,連署資格是否須限於「曾對議案投反對票」素為學理所爭。有別於本次大法官「限縮解釋」,廖義男大法官於釋字603號的協同意見書提及人數總額達1/3以上者,即達足以信賴維護憲法秩序的能力。因此,重點應是「立委連署數達1/3以上」,而非強制限縮於「曾對議案投反對票」者。

立委為民喉舌,尤其本案攸關龐大財政預算恐浮濫,在動態時代下,立委代表人民議事,妥行職權,須吸收新知與時俱進,進而修正完備其意見以為全民把關。若大法官認為,僅限「曾投反對票的立委」才能連署,明顯僵化立委反映民意的機能。

「服從多數、尊重少數」為民主法治國家能永續的前提,《大審法》將立委聲請釋憲門檻設定「1/3以上」,意旨即「保護少數」。本案連署的38位立委,至少受1/3人民的委託,在2016年立委選舉,國、親兩黨獲逾406萬張選票,占33.43%之選民。大法官不讓「曾投贊成票的立委」計入連署數,更加阻礙「少數」立委聲請釋憲,也阻斷立委能更動見解、從善如流的機會。因此大法官理應讓「曾於議決持贊成意見之立委」,在慎思後縱改為反對,仍有連署釋憲的權利。

在釋憲聲請案中,大法官有3種選擇,「受理」並作出違憲或合憲解釋;或者「不受理」。「不受理」看似程序事項,卻影響案件是否受實質審理的機會。大法官在本案「連署人資格」大做文章,決議「不受理」,讓38位立委所代表的1/3民意無法獲得一個公平合理的審查機會,使重大財政法案失去接受司法檢視的管道。大法官「未審先放棄」的態度,留給大眾的是對國家重大議案置若罔聞、方便行事的身影。大法官若能受理,不論釋憲結果是否符合提案人期待都遠好過輕率傲慢的不受理。

我國釋憲機制雖參考美國引進「協同、不同意見書」讓大法官另表意見,但民眾既無從得知釋憲「決議投票」中贊成或反對的大法官是誰,更無法知曉投票比例係懸殊的15:0,或極具爭議的8:7。而「不受理案」,連得知大法官是否有不同意見的機會皆無,大法官個人決定更藏於帷幕之後。筆者認為,相較於保障大法官個人隱私,民主法治價值更應保護,因此,大法官的投票應公開透明。

作為法律人,筆者為看待事情能細緻分析深感驕傲,卻常慎思,若過於斤斤計較、鑽牛角尖,是否會失去關照法律本質的雙眼而流於匠氣。紀伯倫曾說:「把手指放在善惡交界之處,就可以碰觸上帝的袍服。」正因無人是上帝,因此選擇以民主法治衡量善惡。大法官為司法的守護者、救濟管道的最後一道防線,若能要求大法官的投票公開透明,使他們不再隱身於後,想必大法官會以全民利益著想,不會輕率地做出既不前瞻又令人失望的決定。(作者為法學教授、律師)

(中國時報)


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