1/3立委聲請的釋憲門檻,合憲嗎

大法官決議不受理立法委員聲請解釋立法院通過前瞻計畫特別預算違憲一案,引發關注。大法官計算立委聲請釋憲的法定人數是38人,但說未出席投票的立委應該扣除,適格的聲請委人數差了1位,故不受理。大法官認為立委未參與預算表決,「既未行使職權」,不能計入聲請人數,認為前贍計畫預算違憲、拒絕出席投票而領銜聲請解釋的立委則說,合憲行使職權的方法就是拒絕投票。

此案值得討論之處,不在於只差1人而不受理,而是在於它的史無前例。

此案之前,雖然大法官屢有討論,但從未以立委並未出席、或未投票、或未投票反對、或是曾投票贊成作為將之剔除於聲請人數之外的理由。不這樣做的道理是大法官既不該將法案宜否通過與法案內容是否違憲混為一談,也不該封阻投票贊成的立委仔細研究憲法問題,由其深思熟慮之後挑戰立法違憲。法案是否違憲,當然遠遠超過防止出爾反爾的效率考量。

如果說這項不受理決議業已增加了過去所無的限制,應不為過。根據大法官過去的解釋,《司法院大法官審理案件法》中關於1/3以上立委可以聲請釋憲的規定,不是為了保護立法院內的少數黨,而是在保護憲法—保護少數尋求司法護憲的權利。國會多數通過的法案是否違憲,不是國會憑藉多數決就可以終局決定的問題。多數通過的法律若有違憲問題,就該允許少數議員聲請大法官就之做出終局性的解釋,以維護憲法的安定性。

現在大法官縮限原來的立場,不利少數立委護衛憲法,不只是個案的取捨(如果大法官無意每案採取不同的受理標準的話),而已是通案地縮限少數立委發動司法保護憲法的機會。嚴格控制人數作為不受理的理由,即使是聲請釋憲內容有理,也會被摒除門外。

若是為了防止濫訟,認定「聲請顯無理由」,也比抬高人數門檻來駁回聲請更具有憲法正當性,也較能符成全鼓勵少數保護憲法的立法意旨。畢竟民主之弊,就是多數欺負少數。

由少數議員發動司法抗衡多數議員違憲,是仿效自德國的制度。我國立法採用1/3的人數門檻,其實比德國基本法第93條使用1/4做為門檻還高了些。其結果則是如果一個政黨在國會中掌握2/3以上的多數,即使強行通過違憲的法案,少數議員也沒有機會進行司法挑戰。現在立法院中執政黨的席次已達2/3,少數委員只要缺少1位,連發動司法挑戰多數通過違憲立法的機會也沒有,過高的聲請釋憲門檻,無異助長國會多數利用違憲立法實質更動憲法的機會。

依此角度,與憲法規定修憲程序的可決人數兩相對照,將可發現1/3聲請釋憲門檻的規定很有問題。憲法增修條文規定立法院提出修憲案的門檻是應經全體委員3/4之決議。如果有3/4的立委同意通過一項與憲法內容衝突的法案,其實可以改提修憲的議案交付公投,所以若將立委聲請釋憲的人數門檻定為1/4,就很有道理。

可是,現在立委聲請釋憲的人數門檻高達1/3,立委即使沒有達到合乎3/4的修憲人數,只要有超過2/3的人數通過違憲的立法,也會使得少數委員因為人數不足1/3,無法發動司法挑戰違憲立法。

人數不足3/4的多數委員不啻也可藉由立法實質修憲,這不禁令人想起德國威瑪憲法時代,希特勒掌握國會2/3的多數,無所顧忌地運用立法實質修憲,終於造就了納粹黨循民主程序顛覆憲法遂行獨裁的惡例。走筆至此,有些不寒而慄!

與修憲規定對照,德制是議員聲請釋憲的人數門檻(1/4)比阻止修憲的人數(1/3)為低。我國相反,竟是將聲請釋憲的人數門檻,從德制的1/4調高為1/3,比阻止修憲的人數(1/4)還高,有無違憲的顧慮呢?很值得列入司法改革的議題。而大法官現又改變前例,實質墊高聲請釋憲的立委人數,該不該懷疑:下次大法官會不會願意認真扮演憲法守護神,仔細思考《司法院大法官審理案件法》將少數立委聲請釋憲的門檻訂為1/3而非1/4的規定是否違憲呢?(作者為法學教授)

(中國時報)


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