工商社論》丹麥與德國風電開發政策經驗的警惕

繼4月30日確定遴選的離岸風電廠商之後,經濟部能源局在6月22日召開價格競標記者會,由於競標廠商以低於台電2.6元的價格得標,引起社會各界一片嘩然。此次得標的開發商開出2.2元到2.5元之間的價格,和經濟部長沈榮津開標前所預估「競標價格將低於每度5元」,差異過大,而且只有目前離岸躉購每度5.8元費率的一半不到,風電價格的政策爭議,值得更進一步探討。

「他山之石,可以攻錯」,丹麥和德國的風電產業發展,無論是政策經驗或慘痛教訓,都是政府參考的借鏡。歐洲是全球離岸風力發電的核心地區,根據全球風力能源協會(Global Wind Energy Council)在2017年的報告,截至2016年底為止,離岸風電累計裝置量共有14384MW,而其中97%的裝置量都是在歐洲;而且就丹麥政府「固定電價收購(Feed-in Tariff)制度」、以及特許權招標案近年來的經驗顯示,2016年9月與11月兩個重要離岸風場的開標價格,分別只有新台幣2.14元和1.68元,只有另一個風場在2013年競標價格的十分之一。從市場飽和與政府補貼愈來愈少的角度而言,競標價格迅速降低,一方面可以減少政府的補貼,另一方面則是不利於廠商開發風場的意願。

從前述觀點來說,目前台灣的優勢在於「風場優異的地位」和「電價的高額收購」。風電費率之優惠不言而喻,而各國風電開發廠商齊聚台灣,也並不是空穴來風。國際工程顧問公司4C Offshore在2013年所發布「全球風速排名」(Ten Year Global Wind Speed Rankings)研究報告指出,世界上風況最好的前20處觀測地點,有16處位於台灣海峽,而且前10名有9個位於台灣海峽。

更進而言之,政府一直高度推崇綠色能源的「德國經驗」,也有階段性的政策成果值得政府的警惕。工業技術研究院的綠能與環境研究所在2014年「德國計劃刪減再生能源補貼與產業電價折扣」的研究報告指出,德國從2000年開始施行「再生能源法」(Renewable Energy Sources Act),有保證收購電價20年,在電費裡面加徵再生能源附加費,而且綠電可以優先進入電網之法令規範。然而,電價的倍增卻也引發民怨,民生電價從2000年每度新台幣5.58元,提高到2013年的11.54元,而工業電價也從2000年每度新台幣2.31元,倍數成長到2013年的5.4元。德國2014年的「再生能源法2.0版」,不但從同年8月起,刪減產業電價的折扣,而且也減少再生能源的補貼,從每度新台幣6.8元的補貼,降低到4.8元。此外,依據國家實驗研究院的科技政策與資訊研究中心,在2017年9月所出版「全球離岸風力發電產業趨勢與商機」研究報告,德國的「固定電價收購制度」在2017年底正式告一段落,改採補貼的競標機制,希望透過市場的機制決定價格。

我國的再生能源發展條例在2009年公布施行,第一條就開宗明義的指出政策意旨是,「推廣再生能源利用,增進能源多元化,改善環境品質,帶動相關產業及增進國家永續發展」。而且經濟部還從四大層面深化推動:「訂定推廣目標」、「設立基金支應補貼」、「電業強制併聯與躉購義務」、以及「依據不同再生能源訂定合理報酬之躉購費率」。雖然離岸風電「前沿海、後深海;先示範、次潛力、後區塊」的推動原則,已經在逐步進行當中,但還是忽略了一個重要的問題。

目前經濟部下的台電公司之經營體制,完全不同於德國,不利於「分散式」綠能產業的促生,這點在離岸風電看得更清楚。德國政府早在1997年電力市場自由化的過程,就已經將垂直整合的電力公司,拆解成為各自獨立經營的「發電」、「輸電」、「配電」、以及「售電」的企業體;而且在2006年之後,各大城市擁有的公共服務事業,也可以經營「發電」和「售電」的業務。而其結果則使得過去以四大電力公司為主的型態,逐漸轉變成為現在超過1000家可以賣電的公司。

反觀台灣,經濟部能源局在2015年7月公告,全台灣36處的離岸風場潛力場址,有21處集中在彰化外海。而今年4月底經濟部遴選五家外商和兩家本土廠商、10個風場裡面,容量的分布光是彰化(62.6%)和雲林(18.4%)就占81%。而這個以外商為開發主體,並高度集中於中部地區的結果,也進而涉及到併聯發電裝置,以及「儲電」、「配電」、「輸電」的效率。

回顧我國的風力發電產業,政府在1980年委託工研院開發風力機的計畫開始,台電及台朔重工與正隆公司在2000年,設置三個風力發電系統以來,一直都是由政府主導,以帶動相關產業的發展為己任。

正如同德國的政策施行經驗,政策措施的核心問題還是「補貼」和「費率」。但這次進行的價格競標結果,不但「價低者全拿」,對得標廠商沒有其他附加條件,開發商也不需要肩負「帶動相關產業」的政策任務,這是否有違背再生能源發展條例的立法意旨,值得政府的深思!

(工商時報)


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