當大法官無視立法程序正義

日前司法院大法官針對花蓮縣等6縣市所聲請《公立學校教職員退休資遣撫卹條例》修正新條文涉有違憲案,以「不受理」拒絕各該縣市之聲請統一解釋。大法官所持不受理之理由,主要以該條例所規制者為中央立法的「教育制度」,非關地方自治,須經上級機關之層轉,始得受理。這是大法官繼上月之後,第二度就公教年改釋憲案作出不受理的決議。

此項攸關數十萬人的司法救濟事件,是司法院又一次堅持「程序正義」,而不論「實體理性」的案例。對於「程序理性優於實體理性」,或說「程序不正義即不論實體正義」,固然是一般法治國原則,惟本聲請事件所涉及的究係是地方自治事項抑或非地方自治事項,卻非大法官以涉有憲法第108條第1項規定者,即可逕以認定。

蓋《地方制度法》是我國法律唯一界定「自治事項」之法制,該法第2條第2款即規定自治事項,依條文意旨,自治事項分為二大部分:一為得由各該地方自治團體自為立法並執行;一為法律責由各該地方自治團體辦理之負「政策規畫及行政執行責任之事項」。質言之,大法官此次拒絕受理該司法救濟事件,即只認定前者,至於後者「法律責由地方自治團體」辦理者,皆非所問。此應是對法定事項或制度的曲解或誤解。

關於公立學校教職員退休制度,如以各該縣市所轄之公立學校而言,各該縣市政府係負責「政策規畫及行政執行責任」,不僅經費須自籌,且對教職員亦有「行政監督」的權責,此不是自治事項,難道可謂委辦事項或共同辦理事項?地方自治理論已有擴大至「地方治理」之取向,大法官豈可不察,而以程序不正義處理。

當今各先進民主國家本諸法治國原則,係將「程序正義」視為「維護人權」的護身符,絕非將之充作拒絕正義的政策工具。司法院自釋字第187號解釋以來,即本諸維護公教人員的基本人權而做出諸多解釋,且為行政法學者所津津樂道,大法官之中亦有盛名之行政法學者,自當了解維護公教人員基本權得來不易。

對於地方自治之認定,期望大法官能多加研究《地方制度法》所建構的「機制功能」,且將其視為憲法之補充規定,則當今所存在的爭議始不至更趨複雜而不得其解。我國地方自治之合憲化是《地方制度法》施行後的結果,設若大法官可恣意解釋,將是程序不理性的始作俑者。

公教年金改革固然是一項歷史性的變革,但各該縣市在改革過程中的參與,中央政府有無尊重,大法官應該很清楚,行政院根本連照會考試院都付之闕如,又何來縣市的政策參與?是以司法院對於該法完成立法的程序正義亦不宜視若無睹,始可自許為國家正義的維護者,亦期盼司法院成為法治國的最後捍衛者。(作者為銘傳大學社會科學院院長)

(中國時報)


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