美國牛肉壓力愈滾愈大，不到一天光景，府院原採「不修法」的強硬底線，突然門戶大開，對國會五點要求「全部採納」。表面上，抵制美牛內臟絞肉入台的聲浪，似乎佔了上風；但從政治實力和立法慣例來看，在《食品衛生管理法》修法上迂迴讓步，以低調取得台美議定書只送立院備查的默契，恐怕才是馬政府企圖解套的算盤。

對馬政府來說，危機處理牛肉進口，策略很簡單，國安會秘書長蘇起上週三搬出國際法，斬釘截鐵強調，「台美牛肉議定書」的效力，位階高於國內法；言下之意，不管國內法律怎麼修，若和外交締結的條約、公約、協定牴觸者，以後者規範為優；朝野黨團再怎麼修法也很難改變既定事實。

面對蘇起的說法，立委黃義交、吳清池等紛紛跳腳，死咬「議定書」只是貿易性質的行政協議，效力當然遠低於國內法，國會絕對有權置喙修改限制。

立法院法制局長劉漢廷也強調，議定書若屬行政協定，效力低於國內法，因此立法院若是通過食品衛生管理法修正案，限制美國牛內臟進口，就是以國內法為優先，行政部門必須重新與美方議約。

台灣外交情勢特殊，國際法和本國法之間位階孰高孰低，從未有定論，但誰當家誰就贏，卻始終是鐵律。李登輝時代與多明尼加先簽了《引渡條約》，事後回頭要國會認帳，被當立委的陳水扁大罵違憲；但扁當總統後，也因和巴拿馬總統簽「自由貿易協定」，要求國會追認，遭國民黨立委告到監察院。但各項公約協定無不安全過關，只備查不審查。

說穿了，府院高層的想法是，朝野協商只要修改的條文，不要太離譜，讓黨內立委向選區鄉親父老交代，再低調取得「送立法院備查」的默契，只要議定書不變更為「審查」，美國牛風波應可低調落幕。只是，美牛風暴在民間、甚至執政縣市長間都形成「共識」，修法內涵與文字，能不能真如國安高層的如意算盤，輕鬆過關，大有疑問。