純屬意外！美牛風暴竟然創下台灣民主政治發展史上罕見的先例：「分權共治」。

行政權與立法權本來應是「分立但平等」的兩種權力，這是憲政的理想；但憲政的現實卻常常是「分立但不平等」，行政權不但凌駕立法權，而且最糟的憲政現實：「分立」的立法權變成行政權的「分支」，也屢見不鮮。

台灣的立法權多年來就一直屈居於行政權的臣屬地位，即使扁政府執政時期，國民黨雖是國會多數黨，但立法權也祇能扮演杯葛行政權的角色，並未享有與行政權「分權共治」的平等權力。

但美牛風暴卻意外改變了立法院的憲政地位。台美談判所簽的議定書，乃是行政權專斷而為的產物，若依往例，立法院最多祇能罵個幾天，但最後仍不得不替行政權背書了事。但這次在強大的民意壓力下，立法院卻決定修改「食品衛生管理法」，既彰顯了立法權制衡行政權「分立但平等」的憲政精神，又達到了以立法權補正行政權缺失的目的，更創造了國內法規範國際協定的範例，一舉三得，憲政功勞簿上不得不替立法院記上一筆。

然而，對馬政府來說，這項意外的憲政收穫卻是個嚴重警訊：其一，行政權若在重大國政問題上，視立法權如無物，立法權一旦挾民意反撲，其勢將沛然莫之能禦；其二，國民黨雖是立法院絕對多數黨，但面對非關政黨理念立場的重大民生議題，即使是同黨立委也不會唯行政權是從；其三，「分權共治」不僅是憲政理想，也應是可實踐的憲政現實，如果蘇起所言「一個全面談判的時代即將來臨」屬實，一個「分權分工平等共治」的新兩權關係，也必須在全面談判時代來臨時順勢產生。

簡單說，馬政府從美牛風暴中應該得到的最大教訓是：今後在作任何重大決策前，都必須要把立法權納入決策機制中，消極的要讓立法權「被告知」（get informed），積極的也可以讓立法權「參與」（get involved）決策過程。

其實，立法權「被告知」或「參與」行政權的重大決策，在其他民主國家都是憲政常態；而「分權共治」雖有執行上的困難，但行政權卻要有這樣的自我覺悟，立法權也要有這樣的自我期許。

以美國為例，歐巴馬上台至今，雖然嘗盡國會杯葛之苦，不但共和黨盡是「妨礙議事進行者」，連民主黨也不全聽他的號令；參院多數黨領袖雷德更曾公開表示：「我不是替歐巴馬工作，我是與他一起工作」，擺明了國會與白宮是平等關係。

但即使如此，歐巴馬在作重大決策前，仍將國會納入決策過程中，不論是美軍何時從伊拉克撤兵，駐阿富汗美軍人數應否擴增，刺激經濟復甦方案該如何制定，健保改革方案要如何調整，甚至連移民政策該怎樣修正，歐巴馬都會邀請國會的兩黨領袖到白宮會商。會商方式可召開正式會議，也可以辦個輕鬆的雞尾酒派對，歐巴馬甚至曾親赴國會山莊，與反對他經濟方案的共和黨議員闢室密談。

白宮將國會納入決策機制，其結果雖然常常不如白宮預期，經濟方案在參眾兩院被共和黨議員全數反對，健保方案至今仍在國會審而未決，阿富汗增兵在國會的反對聲浪也有增無減，但就像知名專欄作家羅賓遜（Eugene Robinson）所言：「白宮終於瞭解，兩黨政治就像跳探戈，獨舞難以成事」，歐巴馬為了實踐他的「改變」政見，就必須常邀國會共舞探戈，即使被踩到腳跌跤也要與國會繼續共舞。

台灣雖非總統制國家，但民選總統因為擁有特殊的話語權，唯有他能在「分權共治」的憲政體制中，扮演向國會「政策告知」與「政策說服」的雙重角色，這是他的憲政特權，但也是他的憲政義務。

任何人都可以預言：一份牛肉議定書就已經引起立法權這麼強大的反撲，可以想見，兩岸即將簽訂的ＥＣＦＡ，甚至是未來的政治性協商，如果馬政府在決策過程中，仍棄立法權於不顧，一個比美牛風暴更大的超級風暴，保證即將來襲。

期待馬英九像歐巴馬一樣，趕緊惡補學跳探戈。

（作者為中國時報前社長）