九月下旬台灣舉辦了首次博弈公投,否決了澎湖縣設觀光賭場的動議。以往,台北縣貢寮也有公投核四之舉,但那時還沒有公投法制化,所以許多法規細節尚不及浮出檯面。趁現在這個機會,我們該將澎湖公投的制度意義與後續法律效果,予以仔細檢視。

民意能否翻轉 成本怎麼算

依公民投票法第三十三條規定,博弈公投若是此次未通過,可以在三年後捲土重來。從這裡開始我產生了以下一連串的疑問:

一、議案未通過可三年後再來,但若議案通過了,澎湖人應該也可以三年後再公投,將已經開始營運的賭場「停止營運」。假設只准未過的議案三年後重來,卻不准通過的議案三年後翻案,這顯然是不公平的、不對稱的。原則而言,公投要如何處理「此次過、下次不過」民意翻轉而造成的「私人」損失呢?法律沒給答案。

二、核四一旦動工到一定程度,大家都了解不該驟然停工,否則社會沉沒成本太大太高。但核四是公共設施,使用公務預算,其思考邏輯恐怕與私營賭場有所不同。賭場若營運三年後可能因新公投變向而停止運作,則賭場老闆當然會有損失。這似乎表示:為了保障賭場的投資意願,一旦決定建賭場,則三年後不宜重新禁賭。

但反過來看,如果有人主張:「因為博弈公投未過,我才決定在澎湖置產定居;如果三年後公投又要建賭場,那我也有房屋脫手的損失」,這也言之成理啊!若有千百戶居民如此思考因而置產,他們的置產投資總金額恐怕不比賭場業者少喔!準此,「禁賭改准賭」與「准賭改禁賭」都有沉沒成本,公投法制在設計上似乎不應偏袒一方。

界定議題區域 誰有投票權

三、核四是全國性的建設、全國人民的投資,而賭場是區域性建設、私人的投資。如果兩者皆可公投,究竟誰有投票權?台北市民難道沒有權利對「我的國家中該不該設賭場」表示意見?雲林縣民難道不能對「核電或燃煤發電」表示意見?核四一旦有意外,絕不止貢寮鄉民遭殃,若要公投,方圓百里之內的其他人民該不該有投票權?一般而言,行使公投投票權的界限在哪裡?該不該有地域遠近的區別性?

四、一旦某項建設牽涉到補償金,那麼投票就更複雜了。如果我是澎湖人,我可不可以說:「補償我家五十萬以上,我就同意建賭場」?貢寮鄉民可不可以說:「補償我搬家八十萬以上,我就同意建核四」?假設人人的可否票背後都有個補償金的價碼,理想的投票該怎麼設計?目前公投法所說的可/否同意票,其實並不符合正確反映對價之「平等」性。此外,萬一甲、乙兩地都通過公投,但兩地過半門檻的補償金額不同,那要怎麼辦?公投制度的設計,有沒有可能解決這種併同補償金的問題?

補償金不對等 難有公平性

民主國家人民最大,以公民投票解決民意問題,絕對是個正確的方向。但是前文所列諸點絕不是我個人的想像,而是反映公投背後所涵蓋的複雜面向。這包括中央/地方權責、回饋金額大小、民意可否翻轉、多久容許民意重新檢視、民意翻轉時沉沒投資之補償、各地方之間對某項建設之競逐等。台灣人民熱中於各式各樣的公投久矣,但我從文獻上找不到任何一點解決前述問題的線索,只好把它寫下來,就教於高明。

(作者為中研院院士,現任中華經濟研究院董事長)