政院十八日公告修正「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」，因僅及台澎、釣魚台列嶼、東沙及中沙等島嶼，將金門與馬祖「留白」處理。此一作為，引發國內爭執，在野黨批評政府如此作為無異放棄金馬，甚至指摘有無密約等等，此種批評與聯想，既是過慮亦失公允。

當代國際海洋法下，基線是國家海域權利起始線，攸關國家海域權利，因而選定基點和畫定基線之際，政府須審慎規畫，是以在一九九九年之前，已規畫出各類方案。當一九九九年二月公告「中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線」時，行政院會議即將金馬二島部分予以保留。當時之所以如此處理，主要是「兩岸關係政策考量」。

第一、蓋因地理上，金馬本身構成大陸沿岸之一部分，既緊鄰大陸沿岸，相關島嶼復亦犬牙交錯，若僅公布金馬地區，則其他大陸沿岸部分如何處理？是否代表其他沿岸部分已非「中華民國」所有？若如中國般將金馬直接納入直基線所涵蓋之中，則將擴及全部中國大陸沿岸一萬餘公里長之所有基點基線，則又背離統治事實。第二、為避免引發不必要聯想，稱做「第一批」，代表仍有第二批適當之基點基線。如此可避免棘手政治問題，防止雙方利用法律進行無謂之政治叫囂。至於金馬地區海域之權利維護，則藉由《兩岸人民關係條例》下之「禁止水域」和「限制水域」予以保障。歷經十年，金馬海域權益絲毫未損。

國內較大質疑在於：若不公布金馬部分是否是放棄金馬主權？此種指摘恐對國際法本質有所誤解。事實上，海域附屬於領土，擁有陸地領土即擁有領海，無待主張，至於是否公布基點基線，端視領土擁有國之判斷。比如一九九六年中國公布其第一批領海基點基線時，同樣不及於台灣與澎湖等周邊島嶼，然此並不意味中國不主張台灣是其領土；反面言之，台灣不公布金馬基點基線，亦不代表台灣不主張金馬為台灣之領土。

至於十八日修正公告之領海基線修正案，是將一九九九年所公布版本，進行技術性勘驗及小幅修正，無涉於領土主張。之所以須就技術性部分修正，乃因前所公布之基點經緯度座標，採用舊制GRS67，然現今國際社會與聯合國體系改為WGS84，因此須修改經緯度座標，以符合國際通行制度。另外，以往基點基線之選定，僅是紙上作業，並未派遣技術人員實地測量，為更確實保障國家權益，派遣技術人員實地測量，並發現周邊二十二個基點，確有微幅調整必要，乃進行更精準之技術處理。而中國在二○○六年已完成其東海十個重要基點之立碑工作，其他如在西沙甚至建立基點燈塔，台灣在海上權益確認工作已落後中國，目前精準定位後，刻正進行立碑作業。

吳院長說：「十年前就把金馬留白；留白的意思，是保留將來有彈性處理的空間，沒有所謂的祕密共識」，確實如此。而吾人更加擔心，此次進行精準公布，無端衍生爭執，恐將使行政官員加深「多做多錯，不做不錯」之思維，亦非國家之福。

（作者為臺灣大學法律系教授）