朱敬一

不久之前我寫了篇文章描述台灣政務官的為官環境,幾乎形成來者不善、善者不來的困局。現在,我也想談一談台灣事務官的運作文化。相對而言,要改變事務官的文化,是國家領導人比較能夠著力的。國家行政效率若能普遍提升,其所創造的產值絕對大的不得了,首長以後也減少了「震怒」的必要。讓我先舉一個事例談起。

文化創意 常被法規綁死

這個例子是文化創意與採購的衝突。文化界人士埋怨採購法久矣;他們常說,採購法逼著他們將藝術、美感、創意的工程或計畫以「價格標」發包。其結果是,要不然低價但創意甚差者得標,要不然則是參與者被迫玩些小花樣,設法「迴避」掉採購法。

但是,主管工程的公務員也有話說要說;他們解釋,採購法其實容有足夠的空間做限制性招標,但是得有個人負責任,例如主官簽准或呈報上級簽准等。之所以學界與藝文創意者埋怨甚多,是因為承辦業務的主官不願意負責任。

公務革新 推動目的理性

這個事例所凸顯的矛盾,其實正是台灣公務人員面臨的困境。公務員的獎懲雖然彈性不怎麼大,但是絕不是造成今日保守文化的主因。公務員保守,我認為是因為部分主官沒有善盡激勵正面思考的責任,反而以無數次負面經驗,教育所屬「太積極沒好下場」。久而久之,他們自然轉趨保守,而形成一個難以改變的文化。

但追根究柢,什麼是公務行政?什麼是採購?什麼又是會計?放在韋伯的框架下描繪,這些都是「工具」,而各該單位所要推動的業務才是「目的」。照理說,工具是為服務目的而存在的,故會計或總務或人事,不論它背後是什麼法或什麼命令,其本旨都是為了「促成」藝術、學術、救災、國防等目的。悖離了促成業務的宗旨,那麼公務人員就不夠盡責。相反的,如果行政人員促成了業務,他們就該受到獎勵而非處罰。

現在的情形是,若干行政專業幾乎形成與業務體系獨立的工具理性。他們的任務似乎是依法對過手公文表示意見,而不是「依法對業務促成做出貢獻」。如果政府能夠發起一「公務文化革新運動」,以若干具體的獎勵辦法與事例推廣,逐漸突破公務體系工具理性的窠臼,替之以目的理性的牽引,讓台灣這一批素質普遍優秀的公務員活絡起來,那就會形成國家進步的極大動力。

(作者為中研院院士,現任中華經濟研究院董事長)