兩岸兩會於去年在南京會談,簽署「兩岸空運協議」補充協議,進一步落實兩岸直航提供便捷的人員相互往來。但有關兩岸航空業相互免徵營業稅及所得稅,並同意可隨時將收入匯回公司總部等項目,卻因為配套的修法在立法院遲遲未能通過,使相關協議內容迄今無法落實。影響所及,華航及長榮等航空業者,即在大陸累計有高達數億元的營運收入無法匯回台灣,使業者的資金調度受到影響。

檢視這個案例,直接受影響的,固然是台灣的相關航空業者,但其實也凸顯了在當前兩岸深化交流合作的大潮中,由於行政或立法等公權力部門的配套回應能力不足,以致影響雙方交流合作協議的落實。這種落差,如果不能得到足夠的重視,並予彌補,勢將成為阻礙雙方進一步交流互惠合作的罩門,誠然值得執政當局正視,並思有以化解。

以本案例來看,據業者透露,他們曾向對岸的國台辦、海協會、交通運輸部民航總局等部門,洽詢有關互免稅費、收入匯兌等協議內容的執行情況,大陸相關部門均表示已做好準備,問題出在台灣的配套措施仍未完成。而此處所謂的配套措施,也就是陸委會必須根據兩會所簽署的空運補充協議,據以研擬「兩岸人民關係條例」的修正案,方能作為依法行政給予互免稅費及准許業者直接將收入匯回台灣總公司的依據。而就這一點來看,陸委會倒是在去年兩會南京會談後不久,就經由行政院提出「兩岸人民關係條例」第25條之2的修正案,將兩岸減免稅捐等事項,授權財政部依兩岸協議擬訂。但問題的癥結在於此項修法,在立法院遭到民進黨團的強力杯葛,迄今仍未能完成修法,致使協議雖已生效,但具體的互惠措施仍難以落實。

經由這樣的檢視,我們可以歸納出足以影響兩岸交流互惠進度以及落實程度的,起碼有三層的關卡。第一道關卡當然是在目前體制下,兩岸兩會之間的直接會商。以目前來看,兩岸兩會之間的會商機制已經相當制度化,真正的關卡在於議題安排的優先順序問題。由於兩岸全面交流,亟待透過兩會協商解決的議題不知凡幾,如果未能納入兩會協商,也就意謂著該項議題仍存在著讓交流未能法制化的障礙。因此,要如何排定協商議題的優先順序,也就成為不同領域者競相角逐的場域。

其次,第二道關卡則在於議題經過兩會會商並簽署協議後,行政部門如果沒有及時同步提出配套措施,則必將影響協議的落實。而分析行政部門的配套措施,如果只是相關行政命令的訂定或修改,問題算是較為單純,考驗的是行政部門的效能。但如果配套措施牽涉到需要修改法律規範,那就不是單憑行政部門一己之力即可達成。第三道的關卡,自然就落在立法部門的審議了。

即便如此,進一步檢討足以影響兩岸交流協議事項是否落實,在行政部門確實還是一個不折不扣的關卡。這個關卡的內涵,除了涉及提出配套措施的時效,更重要的還在於配套措施的具體內容,出發點是站在消極管制,還是積極的鬆綁甚至協助、獎勵。出發點的不同,自然影響配套措施是在解決問題落實協議,還是給協議套加人為的關卡障礙。

至於立法部門這道關卡,更是不容忽視。由於國民兩黨對於兩岸的交流會商存有基本的歧異,立院民進黨團在審議兩岸相關法案時,不是全力杯葛,至少也是極盡質疑與拖延的能事。因此即使兩岸兩會所簽署的協議,在法理上或不需經立院審議即可自動生效,但是如涉及相關法律的修改時,在野黨自然可以秉持手握的立法權,對協議的真正落實產生實質的干擾關卡效應。從而出現兩岸實質交流合作走在前頭,行政部門的政策配套只能尾隨,立法部門的修法進度則是嚴重落後的特異狀況。

這種行政部門與立法部門之間的落差現象,自然會影響到兩岸關係的進一步開展。今天航空業者在互免稅費、收入匯兌上所碰到的困擾,只是冰山一角,未來ECFA的協商、配套、生效,可預料更將面臨層層關卡的考驗。相關部門主事者如果認知與準備不足,恐將泥足深陷進退失據了。