人有國籍、物有原產地本屬自然之理,但原產地規則(rules of origin)一旦應用在國際經貿領域卻暗藏多種玄機,尤其是任何屬於「自由貿易協定」(FTA)性質的經貿談判更是毫無例外,必須專章處理。雖然兩岸經濟合作架構協議(ECFA)的具體原產地規則尚未出爐,惟在附件中指出,將由雙方原產地磋商小組另行商訂後實施。由於認定標準寬鬆涉及產業保護與上下游利益,到時候恐怕又是另一番角力戰。

 何以原產地規則日益重要?晚近在全球化下,跨國生產供應鏈日益綿密與繁複,造成一件商品的完成往往需要歷經許多國家,導致再去追問一件商品的「原產地」幾乎失去意義。但隨著近年來雙邊或區域FTA的盛行,再度凸顯了原產地規則的重要性。因為FTA若無特定原產地規則做配套,嚴格區分商品來源,那麼自由貿易區外、第三國的商品很可能會假道關稅較低的經濟體,先享受零關稅,然後再出口到原本對外關稅比較高的另一個經濟體,此一套利現象一般稱之為「貿易取道」。

 例如因為台灣的關稅水準比中國要來得低,所以ECFA生效後,如果原產地的認定標準太過寬鬆,他國產品就有可能會先出口到台灣再轉口中國,藉以減免關稅。當然,企業實際上還會考慮這樣處理所增加的運輸成本是否划算。

 經濟現象的有趣點之一即在於個體的單純理性,匯總之後往往會走樣。以原產地規則為例,如上所述,個別FTA需要另外簽訂,但一方面由於全球目前的FTA總數保守估計已超過300個且高度重疊,同一國但不同FTA的自由化進程(尤其是敏感性產品的關稅減讓期程)不一,另一方面原產地的認定原則實務上又相當繁複,例如最後生產階段必須發生實質轉型,主要包括稅則號列改變或必須含有一定比例的附加價值等,不僅惡化國際經貿條件,徒增各國海關行政管理成本,同時也對必須提交原產地證明文件的企業,造成額外的交易成本負擔。

 著名的國際經濟學者巴格瓦蒂(J. Bhagwati)即以「spaghetti bowl effects 」(義大利麵碗效應)一詞,生動描述過度蔓延的FTA所衍生的後遺症,其中最大的關鍵就是原產地規則。事實上,如何讓不同FTA之間的原產地規則彼此協調,甚至往多邊化或減少差別待遇的方向邁進,降低原產地規則的負面影響,早已是世界貿易組織(WTO)與亞太經濟合作會議(APEC)等國際經貿組織的討論焦點。

 另外,根據亞洲開發銀行針對日本、韓國、新加坡與泰國等國出口商所做的最新研究,這些國家所簽訂FTA的實際利用率平均只有22%,可以說相當低,主要原因即在於為了證明特定產品的確符合原產地的文書與人力等「固定成本」,很有可能就高過該產品的FTA優惠關稅與WTO最惠國一般關稅的差額,尤其對資源有限的中小企業而言更是如此。因此,如何單純化原產地的認定標準或核發程序,顯然是提高FTA利用率的不二良方,未來ECFA一旦生效並實施,如要真正發揮經濟整合效果,原產地的規範與管理,絕對不能輕忽。

 話說回來,如果原產地認定標準太過寬鬆,例如附加價值門檻低於30%,可能會無法確保本國廠商因自由貿易協定而來的獨特優惠;但太過嚴格,例如附加價值門檻高於50%,卻也會帶來不利影響。除了可能直接導致上述FTA利用率偏低的後果之外,過於嚴格的原產地規定,也等於限制廠商的中間產品供應來源,迫使廠商只能從本國或FTA簽約國取得中間產品,以符合原產地規定並適用關稅優惠,但卻未必是最便宜或最有效率的供應來源,乃至於妨害跨國生產網絡的佈局與產業長遠發展。

 隨著關稅的降低,嚴格與繁複的原產地規定往往成為潛藏的貿易保護主義工具或非關稅貿易障礙,尤其是工業國家(如北美自由貿易區中的美國)為了籠絡國內產業界對特定FTA的支持,其讓特定產品如紡織與汽車零件的原產地規定,趨於嚴格的做法更是惡名昭彰。台灣大可不必循此途徑,而如何訂定出兼顧產業發展特色,並有利於區域或兩岸佈局的原產地規則,確應預先妥為規劃。