▲為了刺激內需4兆投資,各地地方政府無不「透支」建設用地,如今積債難償,只得動員農民先復耕再說。(新華社)

 為了刺激內需的4兆(人民幣,下同)計畫,大陸中央政府可以說是手段盡出,只求能夠增加地方基礎建設、衝刺GDP等,但前提是要有足夠的可開發土地。在耕地占補平衡的限制下,地方政府陷入無地可開發的困境。對此,大陸中央想出預借土地制度「城鄉建設用地周轉指標(簡稱:周轉指標)」,之後地方政府再償還耕地。

 所謂的「周轉指標」,是指在近兩年全大陸建設用地緊張的情況下,大陸國土資源部額外借給各地的建設用地指標,來自於該地區對未來幾年建設用地指標的預支。

 但是,目前被這些地方政府「透支」的建設用地,卻有還不出來的風險。

 周轉指標地方擅試點

 2008年底,在大陸4兆經濟刺激方案頒布後,為了在滿足短期用地需求的同時,能夠兼顧長遠的用地指標控制,國土資源部推出一系列制度創新,其中最重要的便是「周轉指標」,也就是「先借地、日後再還地」。

 據國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚表示,到目前為止「周轉指標」已經下放3批,此外還把進行「增減掛鉤試點」的省市增加到24個。

 但據國土資源部部長徐紹史透露,由於有的地方擅自開展試點,擴大城鎮建設用地規模,衝擊現行土地利用計畫,影響宏觀調控的效果。

 按照國土資源部的規定,被各地借出的「周轉指標」必須在約定時間內歸還,還的就是「各區新開墾的耕地面積」,也就是以耕地還指標用地,以重新達成耕地占補平衡(即耕地/建設用地必須維持一定比例)。

 於是,許多地方的建設用地又轉成「土地復墾項目」,為的是讓建設用地重新復耕成為農田,以此還地。儘管在2009年各地皆大張旗鼓地進行土地復耕項目,但到目前為止,他們的表現還遠遠達不到國土部的要求。

 據了解,2009年國土資源部確定全大陸新增建設用地計畫指標總量為630萬畝,比2008年增加50萬畝,實際安排新增用地610萬畝,仍比2008年增加30萬畝。

 無法還地將數據造假

 儘管歷年的耕地占補平衡統計數據看上去不錯,每年未能實現占補平衡的省分從沒有超過10個,在多數年分也完成了占補平衡,但數據造假現象卻不容忽視。

 據國土資源部資料顯示,2007年度全國建設占用耕地為282.4萬畝,補充耕地為293.8萬畝,補了大約11.4萬畝,名義上實現了占補平衡。但同時進行的違法用地調查卻發現,當年全大陸共有24.5萬畝耕地未經批准就被占用,這個數字遠超過現行統計的占補盈餘數目。

 這個情況國土資源部也知道,但仍堅持「周轉指標」的制度創新必須持續下去。不過一般認為,這些地方政府的土地債恐怕不容易還清。