年底5都即將升格改制,但財政收支劃分法(財劃法)卻來不及修正,嚴重影響明(100)年政府預算的編列,財政部日昨為此特別邀集25縣市開會,共商解決之道。國民黨本打算將財劃法與公共債務法(公債法)的修正排入立法院臨時會議程,搶時間通過,後因擔心增加朝野對立與紛爭而作罷。在此情況下,為符合預算籌編作業的法定時程,財政部只能先就現行財劃法架構下,明年中央統籌分配稅款各地方政府應有的分配比率,進行研修調整。但由於中央原已承諾藉由財劃法的修正,提高統籌分配稅款的額度1,000億元,每一個地方政府都殷殷期待此財源的早日到來,如今突然變卦,心中自然難免些許失落與抱怨。

 依照現行中央統籌分配稅款分配辦法的規定,統籌稅款分配給各級政府的比率分別為,直轄市43%、縣市39%以及鄉鎮12%。惟這個分配比率在地方改制之後,已不符合實際需要。明年參加直轄市中央統籌稅款分配之地方政府將從3個增加至6個,這個分配結構的遽然改變,導致原有分配比率的合宜性必須重新檢討。財政部的構想是,一方面以「對應移列」,將新增(準)直轄市原在縣市及鄉鎮總額內獲配的額度,換算成比例,移列到直轄市內;另一方面則是採「只增不減」,保障那些不受改制影響之縣市及鄉鎮合計獲配數不低於移列前之合計數。基此原則,最後決定各從縣市與鄉鎮移列15%與3%至直轄市,亦即將分配比率調整成直轄市、縣市及鄉鎮各為61%、24%及9%。

 今年的中央統籌稅款規模為1,736億元,預估明年可達1,800億元左右,就移列前後的合計數言,因為升格之直轄市「帶進帶出」的稅款總額相同,故並沒有排擠到其他縣市或鄉鎮的獲配數,以此論之,財政部的做法尚可被地方政府接受。惟根據現行財劃法的規定,直轄市與縣市對統籌稅款的分配方式並不相同。直轄市間之分配係按營利事業營業額、財政能力、人口與土地面積等四因素研訂公式;縣市間之分配則是分為二個部分,其中的85%按各縣市基準財政需要額減基準財政收入額之差額算定應分配的比率分配之,另外的15%則是按各縣市的營利事業營業額分配。

 由此可知,新增直轄市參與直轄市分配後,不但會衝擊到原有直轄市之獲配金額,尤有甚者,新增直轄市用新方法分配後所獲配的款項亦可能與其原有金額有所出入。這種分配結果若不能事前妥善解決,勢必會造成改制後新舊直轄市之間財政的緊張關係。

 財政部雖已預料到這個問題的發生,但因其手上只有統籌稅款一項工具可用,在「子彈」不足的情況下,只好尋求外援,向行政院主計處提出要求,希望能從補助款部分得到協助,保障每一地方政府改制後從中央所獲配的財源,都能維持「只增不減」的局面。可惜財政部日前召集的會議只論及統籌分配辦法的修正,未與補助款併做整體考量,難怪地方政府會中的砲聲隆隆,多半都是針對補助款而來,要求中央能早日明確的告知補助款的總金額為多少,至於統籌款的分配比率調整反而不是當天議題的焦點。

 其實,地方政府的主要財源大致可分為三類,一為自有收入,包括地方稅、規費及統籌稅款等;一為補助收入,包括一般補助與計畫補助;另一則為舉債收入,包括發行債券與銀行借款。除了舉借融資性財源之外,所有實質性的收入可按地方的自我努力程度分級,其中自有財源中之地方稅與規費等自籌收入的自我努力程度最高,統籌稅款次之,補助款則最低。因此,就地方政府的立場言,為編列每年的歲入預算,自然是以爭取無須辛苦努力的補助款為第一優先考量,其次是統籌稅款的分配,最後才是自籌款的增加。以98年預算數為例,北高兩市合計的自籌財源占歲出比率為38%,縣市合計為32%,鄉鎮合計為50%;自有財源(加計統籌稅款)占歲出比率則分別為58%、51%與70%。由此可見,我國地方政府自籌財源能力普遍不足,不但依賴中央補助款的比率偏高,且91年地方稅法通則賦予地方自治賦稅權力之後,地方開闢財源的成效與努力也沒有太大改善。而此正是每年中央與地方必定出現一次「搶錢大戰」戲碼的問題癥結所在。

 近年以來,中央政府的財政狀況甚為窘迫,在自身難保下,對地方的財務支援能力自亦大打折扣。每次修正財劃法,中央都宣示要同時下放錢權給地方,並強化財政努力誘因機制,以解決地方財政結構問題,但最後多是徒勞無功。我們希望中央在給予地方更多的權力與資源時,亦應切實要求地方提升自我的財政責任,每年檢討與公布各地方的財政收支績效,以做為中央補助與放寬地方舉債上限的評估參考。

 如今再次碰到財劃法與公債法的修正,立法院允宜記取以往的教訓,為建立長久穩健的地方財政制度,審慎把關。就此而言,其未能排入臨時會議程,未嘗不是一件好事。