馬政府邀請了十位國際人權專家擔任審查委員(本報資料照片)

 第二次世界大戰結束後,取得勝利的同盟國同意讓蔣介石的中國政府從日本手中收回台灣,此後四十多年,蔣氏國民黨在島上維持了列寧式的獨裁高壓統治。但是國民黨的政治宣傳成功地蒙蔽了許多國外人士,使他們誤以為國民黨是中國人民民主、法治及人權的捍衛者,與一九四九年將其逐出中國大陸的毛澤東政權截然不同。

 一九八七年解嚴後至今,台灣歷經了漸進和平的政治革命,這個轉變使台灣得以建立真正的民主體制、法治政府,並實現對諸多國際人權的尊重。這個巨大的成就,在中國歷史上前所未見,可歸因於國民黨從威權統治逐漸轉型的調整能力,以及其主要政治競爭對手民進黨的日益成熟。然,自一九七一年在聯合國失去中國代表權後,台灣持續被國際孤立,而且直到最近,民進黨和國民黨政府也不如蔣介石那般擅長國際宣傳,因此台灣的成就鮮為外界所知,缺乏國際社會的支持。

 但就在四年前,馬英九總統的國民黨新政府,在民進黨的配合下,終於批准了聯合國兩個最核心的人權公約─《公民與政治權利國際公約》以及《經濟社會文化權利國際公約》(下稱兩公約)。蔣介石政權雖簽署兩公約,但從未完成批准。

 雖然聯合國秘書長拒絕了台灣向聯合國存放兩公約批准書的請求,但台灣仍然願意落實兩公約,不僅將公約內容納入國內法體系,而且還賦予兩公約高於一般法律、僅次於憲法的法律位階。

 此外,政府依法應在二○一一年十二月以前,修改牴觸兩公約的法令及行政措施,使國內法規可以完全符合兩公約標準。不僅如此,在兩公約施行法規定下,人民可以立即主張公約所保障的權利,要求法院和行政機關優先適用公約規定,而無需等待牴觸兩公約的現行法規修正。

 政府依法也有義務建立人權報告制度,監督兩公約的實施成效。與聯合國會員國不同,台灣無法將國家報告提交給聯合國人權條約機構審閱,因此,在諮詢國內非政府組織後,台灣政府設計出一套創新的獨立審查程序,某些方面與聯合國人權公約的審查程序類似,但與聯合國程序相比,又有一些突破之處。

 馬政府邀請了十位國際人權專家擔任審查委員(見圖,本報資料照片),其中許多委員就聯合國人權公約審查具有豐富的經驗。這些審查委員以獨立專家身分,上個月底來台審查政府就兩公約實施進度提出的國家人權報告。專家們組成兩個委員會,各有五位專家分別審查《公民與政治權利國際公約》及《經濟社會文化權利國際公約》報告。審查程序大致遵循聯合國相關規範。

 大量的官方報告及非政府組織準備的平行報告,事先提交給委員們審閱。審查會議召開前,針對委員們提出的問題清單,政府機關也提出書面答覆。審查會議在台北舉行,為期三天,委員們不但和政府代表針對許多問題交換意見,也在其他會議中聽取非政府組織的簡報。第四天,審查委員進行不公開評議,最後在三月一日發布了一份詳盡的「結論性意見及建議」。

 這個過程特別之處在於審查會議在台北舉行,而非聯合國人權機構所在地的日內瓦。與聯合國審查相比,在地審查提高了政府和非政府組織的參與度,大批台灣政府官員出席了審查會議;不僅如此,許多原本可能因資源不足無法前往日內瓦的民間團體,也因此能夠與會。

 整個過程中,審查委員們一再強調坦誠和建設性對話的重要性。雖然如一位委員指出,政府在審查過程中仍有一些抗拒和自我否認的態度,但政府代表們確實認真地進行討論,這點值得肯定。

 然而,過程中還是可見一些問題。例如在一些重要議題上,政府缺乏用於了解和監督人權實踐的數據資料。而且與許多國家一樣,政府針對委員問題的答覆,傾向於引用法條規定,而未能針對實際施政的影響進行有意義的評估。

 有些人或許會預期,跟遠在日內瓦的審查比較起來,在地審查應該會吸引更多當地媒體關注。可惜的是,即便在審查會議和結論性意見中討論的一些議題曾在台灣引發輿論譁然,例如死刑、媒體壟斷和轉型正義,但媒體卻極少關注這次審查會議,新聞報導顯得不足,未能發揮應有的教育意義。

 專家的「結論性意見及建議」長達十七頁,涵蓋許多議題,迫切需要獨立的監督和評估,包括人權制度建設、人權教育訓練、政府決策透明度以及弱勢族群的權利保障。政府接下來應盡快建立確實有效的追蹤制度,將「結論性意見及建議」付諸實施,並定期舉辦獨立的人權審查。

 結論性意見中非常關鍵的一點是,審查委員敦促台灣政府按照國際「巴黎原則」設置獨立的「國家人權委員會」,職掌人權諮詢、監督、調查及報告工作。非政府組織長久以來即不斷呼籲台灣政府建立國家人權委員會。台灣目前也有不少研究調查,針對國家人權委員會的制度設計和憲法問題提出完善的建議,其中包括法務部的一項研究。馬英九總統若能推動成立符合國際標準的國家人權委員會,將會是他任內一大人權成就。

 台灣這一次非比尋常的審查,使政府和公民社會有機會使用一個過去他們所缺乏的工具,進一步推動台灣人權。另一方面,這個過程也使國際社會更加了解台灣在人權上所取得的大幅進展。

 台灣願意遵守國際人權法,對國際社會來說不僅是一件好事,事實上,這次台灣創新的實驗對國際也有一些啟發意義。目前國際上要求改進聯合國人權公約審查制度的呼聲不斷,台灣模式所具備的一些特點,或許值得聯合國改革人士採納,例如更廣泛的政府及民間參與,以及高度諮詢的審查過程。說來諷刺,這些創新其實是考慮到台灣始終被聯合國拒於門外;但是,台灣人跟世界其他地方的人一樣,不難體會「轉禍為福」的智慧。

 (陳玉潔,律師,紐約大學亞美法研究所研究員;孔傑榮,紐約大學亞美法研究所共同主任、法學教授,本次《公民與政治權利國際公約》報告審查委員。英文原文請參考www.usasialaw.org)