圖為公務人員高普考放榜,雖然考生可上網查榜,不少民眾還是依舊前往國家考場查看榜單。圖/本報資料照片

 文官制度是一國對於各級文官的整套體制,包括公務人員考試、任用、權利、義務,以及退休等層面,乃是一國公務人員之工作基本架構,攸關一國長短期發展,求其穩定,必須公正、公平、客觀、中立。經濟環境則是快速變動,在市場機制下發揮各種資源效率以達最大福利,而市場機制則須在規範的遊戲規則中運作。經濟社會環境多元多變中,如何維持文官制度中立公正,且能與時俱進,成為國家穩定發展的基石,風雨中定錨,乃是值得思索的議題。

 各時代的文官制度,歷有年所,或延續往例,或因時調整;即使制度規範不變,運作體質也在春去秋來中產生變化。把影響文官制度體質的影響因素抽絲剝繭分析下去,涉及多重面向,包括政治、法律、社會、人文等等。本文且從經濟分析角度切入,解讀公務體系的若干現象。

 經濟分析重視市場供需,從供給與需求面切入,分析所有市場之均衡與變動。以公務人力之供需面而言,乃與社會整體人力市場供需息息相關。公務人力需求面是政府各單位依職務列出所需人力資格與名額,人力供給面則是進入國家考場的應試者。年年需求與供給透過國家考試媒合,分發至不同政府機關,擔負應盡之職責。辦理國家考試之機關,務求公正性與公信力,不容斲損。

 政府各單位人力需求,與其政策方向及執行方式有關。在經濟發展不同階段,對人才需求態樣隨之調整。台灣經濟發展初期,美國提供資金援助交流,國外績效評核觀念也被帶入,1970年代經濟起發,1974~1979年推動十大建設以來,對專精人才需求增加,政府逐步將公務部門的職組職系予以精緻切分,職務分類日趨多樣。到了21世紀,隨著科技與社會多元,跨領域人才的需求日益增加,不再拘泥於舊有的專長分類模式,考試院則於2019年開始將整併後的職組職系推動上路,以期人才進用得以更具彈性,此為公務人力與時俱進之一例。

 以公務人力供給面角度,應試人數與該年各校畢業生人數、經濟景氣,以及公務員工作環境有關。每年大學畢業生人數多寡,與22年前新生兒人數攸關。近年來少子化,進入大學就讀者逐年減少,進入國考試場者亦趨降低。至於經濟景氣興衰,往往與申請公職者互成反比,經濟景氣興盛時投入公職意願降低,景氣蕭條時則申請穩定收入的公職之意願增加。至於公務人員在社會上的評價與形象,多少也會影響到人力供給。不論應考人多寡,公務員均是擇優錄取。政府部門如何吸納優秀人才進入公門,與文官制度攸關。

 民間企業與公家單位之薪資差異,會影響公務人員流動率。初入公職者五年內之離職率最高,35歲前較會思考轉業,尋找其他職場。當公私部門的薪資與福利差異愈大,流動率愈高。公務員之退休金,原乃吸引人才誘因之一,必須有持續財源以作支應。其財源有三,包括當事人平常提撥、政府財政填補、公共基金陸續累積。換言之,除由政府與當事人定期提撥資金挹注之外,尚需透過退休撫卹基金投資運用所累積的盈餘以充實財源。

 至於如何為公共基金獲取盈餘,更與經濟金融環境直接掛勾。投資決策須在固定收益與資本利得資產中取捨,固定收益項目包括存款與債券,資本利得以股票為主。無論國內外利率、股價、匯率趨勢,以及產業結構與各公司經營績效,均是基金投資抉擇必須考量的因素。觀諸近十年來,在2008年金融海嘯、2010年歐債風雲後,經濟陷入蕭條低迷,各國央行遂而採行降低利率的寬鬆貨幣政策; 2018年看似多國利率即將回升,又在美中貿易戰開打後停止升息。

 另股票市場,在金融風暴時段快速崩跌後,往往時而走高,時而降低。匯率市場常有震盪,升貶趨勢不穩。至於產業結構的變化,透露選擇投資個股的重要資訊。政府有數個公共基金,進行資產投資之時,往往在經濟環境變遷下同步盈虧,金融危機時刻出現收益負值,危機淡化後轉為正值,無法孤立於經濟金融脈動之外。如此快速變遷的經濟環境,公共基金必須力求兼顧收益性與穩定性,乃是操作的必要準則。

 雖然政治繁複,經濟變遷,金融波動,社會多元,國際雲起,在多變環境之下,擁有公正中立之文官制度,乃是維繫國家穩定運作之堅定基石。文官體制不宜經常易動,亦不宜僵硬固執,宜考量長期穩定性與階段因應彈性,與時俱進。期許文官制度繼往開來,讓國家力求發揮競爭力道路上,維繫社會公正中立的樑柱。

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