中央疫情指揮中心指揮官陳時中。(陳怡誠攝)

 為因應新冠病毒疫情,立法院通過《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(以下簡稱《防治紓困條例》)。它一方面吸納了國民黨提出的相關紓困草案,再加上了修正版的防治手段,且在民進黨立法院多數控制下,600億特別預算全盤通過,一毛未刪。人們對這樣的緊急因應措施自然寄予眾望。

 不過,匆匆通過的《防治紓困條例》仍有諸多不足之處,值得檢討。首先來看「紓困」,的確,在疫情壓力之下,餐飲、旅遊等業者遭遇嚴重衝擊。新冠病毒對中小企業將是極為慘痛的衝擊。所以《防治紓困條例》第9條規定由主管機關「予以紓困、補貼、振興措施及對其員工提供必要之協助」,非常關鍵。

 然而,紓困要即時才有意義。紓困措施真要到位,還必須等各主管機關擬定辦法報行政院核定後,才能執行。這一搞,恐怕又是數周甚至數月之後,對於小型業者根本緩不濟急。是以,各機關應在紓困辦法與措施通過之前,在合法範圍內行使裁量權,先給業者某些寬限。例如:許多公共設施是由政府作為出租人,政府可立即暫緩催繳租金。在行政法上,這樣的措施主管機關本來就可以做。

 另外,對於「防疫隔離假」雖有補償,但歸根究柢這還是某種「無薪假」。然而政府卻瞎扯是「減班休息」,真是與騙猴子的「朝三暮四」沒兩樣。對比之下,因應疫情措施緩慢的美國已在眾議院火速提出紓困救濟法案,其中直接規定了緊急的「有薪病假」,這才是治本之道。

 最後,該條例第7條規定「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施」。這樣的帝王條款,令人毛骨悚然。什麼是「必要之應變處置或措施」?這個條文全然空白授權,程序比憲法上總統的「緊急命令」還寬鬆。而且「指揮官」不是民選首長,不負政治責任,卻享有這種帝王般的權力,憑什麼?

 對比一下美國紐約州州法中,有關州長緊急權的規定鉅細靡遺,將緊急情況的類型及緊急權的手段在26頁的條文裡詳盡規範。而且州長的緊急權還可以由議會推翻。為了因應新冠病毒,紐約州州長也發布了緊急命令,具體明確地指出哪些法令需要暫時凍結,哪些地方事項必須由州政府直接介入。可見「緊急」不當然等於「粗糙」,更不能拿著空白支票濫權限制人權。

 有鑑於此,該條例第7條應做限縮解釋,指揮官所能做的必要措施,不能超越其他法律以及憲法基本權利之規定。之前移民署對滯留武漢之國民「註記」不許回國,或是禁止醫護人員出國,都不能以此規定為法源依據。防疫指揮官的權力不可能超越三軍統帥與最高的憲法。法治國家,就算防疫如同作戰,也依然要守法。(作者為國立政治大學法學院副教授)