行政院組織再造的焦點之一,就是把設置三十餘載的經建會併同研考會改制為國發會,國發會於明天掛牌後,將成為行政院重要的政策規劃機關。值此全球經濟巨變而台灣經濟連年停滯之際,如何藉政策設計來提升台灣在國際市場的競爭力,實為國發會最重要的使命。

 看到如今國發會的成立,讓人憶及經建會的前身經設會、經合會及美援會,在那個兩岸戰雲密布、經濟資源匱乏、能源價格高漲的年代,這些機構總能做出正確的決策而讓台灣乘風破浪、履險如夷。若非美援會、經合會決策官員的遠見,台灣根本不可能創造經濟奇蹟而躋身「四小龍」之列,更遑論今日人均所得達兩萬美元。

 也許年代久遠,多數人已忘卻半個世紀前的台灣經濟環境。那是一個不確定的年代,台灣的工業基礎落後,出口總額裡多數為農產品,其中僅糖、米即占了七成,糖、米是最大的創匯產業。為擺脫過度集中糖、米的困境,在美援會的時代,政府訂定了「以農業培養工業,以工業發展農業」的政策,並發展「進口替代」產業,如紡織、五金機器、合板、水泥、化學肥料等,以降低對外依賴。

 台灣的第一期「進口替代」取得成效,但接著要進行第二期的「進口替代」發展汽車、鋼鐵、石化等重工業?或是在紡織、成衣、合板等輕工業的基礎上擴大規模發展「出口導向」產業?曾有不同的看法。值得注意的是,1950年代結構學派理論當紅,這個學派的經濟學家認為開發中國家想要脫貧必須發展重工業,藉由這些關聯度較強的產業,前推後帶,左拉右攏,才能使經濟起飛。此話聽起來頗有道理,那個年代包括智利、巴西、阿根廷等明日之星的國家,皆順應潮流發展進口替代的重工業。

 台灣處在當下,究竟該順應潮流發展「進口替代」的重工業,抑或是改弦易轍發展「出口導向」的輕工業,確實難做決斷,最後在尹仲容獨排眾議下,台灣確立了出口導向的產業政策。1958年尹仲容出任美援會副主委,與秘書長李國鼎共同推動這項政策,藉由實施出口退稅、外匯貿易改革、訂定獎勵投資條例,使得台灣得以順利地走向工業化。至1963年美援會改組為經合會這一年,工業產值已超越農業產值,而工業產品占出口總額也升至四成。

 今天我們看昔日發展出口導向政策也許覺得理所當然,但在那個年代,國際潮流是發展進口替代產業,而發展進口替代產業除了有當紅的學理為依據,諸多開發中國家也採行此一政策,若非主事者有卓越的遠見及堅定的意志,台灣恐已隨波逐流,棄出口導向而隨從進口替代。果真如此,近半世紀的台灣經濟發展史必將改寫,是否還能在1980年代創造經濟奇蹟,仍在未定之天。

 美援會自1958年改組所推動的經濟政策改革,一直延續到經合會。台灣確立出口導向的經濟政策後,隨後於1966年在高雄港附近設置加工出口區,區內取消繁瑣的行政手續,讓外商投資設廠更為方便。在產業政策、貿易政策及賦稅政策相互配合下,台灣出口快速成長,經合會十年之間(1963~1973年)由1.5億美元升至44.8億美元,由原來年年入超轉而為年年出超。

 不但出口規模快速成長,出口結構也明顯轉變。1955年出口前三名是糖、米、茶,1966年紡織品躋入前三名,1976年前三名則變成紡織服飾、電機電器、紡織品。這個轉變不僅讓台灣經濟出現前所未見的繁榮,由於所得分配平均,也成為少數未陷入「顧志耐陷阱」的國家。美國經濟學家顧志耐(Simon Kuznets)於1960年代研究各國經濟時發現,隨著經濟成長,人民所得提高的同時也會出現貧富差距擴大的現象,這一經濟發展不完美的現象遂被稱為「顧志耐陷阱」。然而台灣隨著所得提高,貧富差距反而縮小,以五等分位的所得差距而言,1964年為5.3倍、1981年4.21倍、1991年4.97倍,所得差距極為平均。台灣能取得此一成就,仍是美援會、經合會年代經濟改革所建立的基礎。倘若當年傾社會資源發展進口替代的重工業,今日情況為何,貧富差距會擴大到什麼地步,實難逆料。

 追昔撫今,台灣近年又走在全球化浪潮的十字路口,同樣面臨經濟轉型的茫然。看到各國熱中於區域經濟結盟,決策當局便倉皇失措;看到鄰國發展觀光醫療、國際美食有成又心嚮往之;一下子主張社會正義復徵證所稅,一下子又畏於民怨修正證所稅。除此以外,核四商轉、油電雙漲的政策也是反反覆覆,令人莫衷一是。我們不禁要問:行政院財經幕僚所司何事?美援會時期的精神如今安在?

 國發會日後將是行政院財經政策的重要幕僚,一如在美援會、經合會時期一般,對國家經濟發展具有舉足輕重的影響。昔日尹仲容、李國鼎能獨排眾議,以其遠見及策略讓台灣在關鍵的年代創造經濟奇蹟,「哲人日已遠,典型在夙昔」,國發會今日主事者亦當以此自我期許。