5G釋照高額的標金可用來充實財政,進行公平有效率的運用。圖/本報資料照片

 第五代行動通訊(5G)頻譜標金總收入高達1,427.9億元,遠遠超越國庫預算目標之400億元,對政府財政而言,有如「天上掉下的禮物」,狠狠刷新4G頻譜競標創下的1,186.5億元的紀錄。此項巨額標金收入該如何有效運用,成為眾所關心課題。

 天空中頻譜為國家擁有的公共資源,具有限性、稀少性及可能的擁擠性。為了避免私人壟斷及彼此干擾,政府對頻譜往往加強管制。然在民營化趨勢下,透過公開競標市場機制,賦予特許專營權的執照,開放民間企業經由收費產生排他性,既可避免擁擠又能提升效率,必將反應頻譜資源的市場價值,政府也可一次性取得可觀收入,可謂一舉兩得。

 關於5G釋照收入的運用,有學者專家認為5G發展涉及國家產業進步與生活模式轉變,堆高的標金對5G往後發展會造成影響,而高額的標金可視為政府預先收取的稅金,故建議政府將這筆收入「專款專用」於促進電信產業之相關發展上。

 也有學者專家認為,不要再走4G提撥部分競標金協助電信業者建設與創新服務的老路,而是直接發行5G消費券,補助消費者讓其「無痛升級」。上述看法,雖然立意良善,各有其立論基礎,卻有商榷餘地。

 由於5G行動寬頻業務有如高速公路,不只是上網傳輸速度變快、延遲降低,且在市場競爭機制及供需法則引導下,刺激產業創新,使得業者與消費者同蒙其惠。亦即是說,業者基於求利動機,願意付出高額特許競標金,未來或以技術進步方式吸收,或是擴大市場規模,或是開創新產品,或是部份轉嫁給消費者,自然是經過成本效益評估深思熟慮的行為,不至於做賠本生意;政府若逕行對電信業者實質補貼,似乎缺乏堅強的論述。相對的,消費者基於個人效用極大化的考慮,使用5G行動寬頻服務,甚至付出較高的費率,也是自利行為;若將部分標金收入用於發放消費券,對消費者進行補貼,恐怕有欠妥適。

 既然5G業者與消費者之經濟行為均屬理性與自利,其間又無明顯市場失靈現象,政府若以補貼方式介入,恐將師出無名;政府所能做的,就是將這筆5G頻譜競標收入用來充實財政,進行公平有效率的運用。

 依據預算法第94條規定:「配額、頻率及其他限量或定額特許執照之授與,除法律另有規定外,應依公開拍賣或招標之方式為之,其收入歸屬於國庫。」由規費法第6條可知,規費包括行政規費與使用規費兩大類;且由第7條內容明訂,「為公共利益而對其特定行為或活動所為之管制或許可」,以及「配額、頻率或其他限量、定額之特許」,當可徵收行政規費。其實,某些事項既然屬於特許或管制性質,就應自行政規費中劃出,單獨增列一項「特許規費」為當,5G釋照收入即然。

 在釐清5G釋照在財政收入的性質後,進一步關心是以「統收統支」或「專款專用」方式來運用。5G頻譜分配為政府創造巨額特許收入,以「專款專用」方式設立非營業特種基金,用來投入下一波科技戰,開發新技術,提升創新能力,加強寬頻網路基礎建設,或許有其效益;然若政策目標不明確,資源運用無效率,自然就會引人詬病。由以往經驗可知,設置特種基金形式上或許直指政策目的,實際效益往往令人質疑,透明度也不夠,徒增政府預算僵固性,影響資金運用效率,甚至成為某些單位的小金庫,造成既不公平又無效率的結果。何況相關法條(例如電信法第48條)並無明文規定其收費用途,又如何能依法專款專用?

 2020年中央政府呈現難得一見的「平衡預算」,主要係因歲入增長所致,尤其是預估的5G釋照收入。如今5G實際標金收入更高於預算數約千億元,此項溢價收入將可用來償還債務、改善財政,矯正債留子孫之代際不正義現象;更可透過「歲計賸餘」累積,以「統收統支」方式,透過正規預算程序,排定施政優先次序,支應國家基礎建設,縮短偏鄉數位落差,將錢用於刀口上,讓其效益由全體國民共享。