工商社论》论产创条例修正案一延再延的租税优惠

行政院院会25日正式拍板「产业创新条例修正草案」，针对预定年底到期的智慧机械投资抵减条款，以及将于明年届期的5G投资抵减条款，分别予以延展适用期限三年及二年。同时为呼应、落实蔡总统所提出的「资安即国安」战略，修正草案也新增将「资通安全产品或服务」纳入投资抵减优惠项目，为期三年。併同智慧机械及5G，三者将同时在2024年底落日。

于此姑且不论产创条例的修正草案，行政院会一直到11月底才告定案，而依程序，草案还得经立法院的三读审议完成立法之后，再报请总统府公告才算正式生效。是则意谓着在前后不到一个月的短促时限内，立法院就必须快速走完委员会专业审查及院会三读通过的法定程序才不致于「误事」，就此而论，执政团队也许仗侍着在立法院同时掌控有过半数席次的优势，可以责成党籍委员「配合」促成。但这种形同要立法院「限时」完成立法的模式，其实是坐实了行政部门对立法部门行使职权的「不尊重」。也不免让人错觉两者之间的互动关系，是否回復到在戒严时期，国民党以党领政，以致当时的立法委员，只能自嘲虽然宪法明文规定立法院的职责就是要反映民意、监督、制衡行政权的行使，但实质上却是使立法院沦为只能配合行政院的「立法局」了！

行政权的行使，除了要掌握效率之外，同时也应适度尊重国会立法权的行使，以免不小心遭到「行政独裁」的非议。但在「依法行政」的体制架构下，有关公共决策和法律的制订及修改，在讲求绩效的同时，也必须在可行性、稳定性和及时性之间儘量做到兼筹并顾。

就政策或法规的可行性而言，如果陈义过高，又或者只见其利而却未能预见其弊，冒然推动除了可能得不偿失，甚至还会陷入「求荣反辱」的难堪困局中。回顾过往的案例，最具代表性的，莫过于当年草率推动的教改方案。结果在广设大学的民粹诉求下，一时之间似乎打开了眾多学子可望而不可及的「大学窄门」。但实施之后，除了迅速出现大学学歷贬值的副作用，不切实际的大学退场机制，却让包括学生、学校以及教育部一併陷入进退失据的困境。

就法规的稳定性和及时性而言，两者如何兼顾更是包括行政和立法部门无可迴避的挑战与职责。以此次行政部门所提出的产创条例修正案来说，该法是在民国99年4月制定实施的，但到现在前后12年内，此次已经是第七次修法。如此频繁的修法，虽然是为了因应外在情境产业创新样态的快速变异，而不得不作「及时性」的修法补正，但是其副作用则是让法规的稳定性遭到质疑。

除此之外，另一个值得正视与反思的课题则是，本次产创条例修法重点，是要把即将届期的不同产业之投资抵减优惠予以延期。这样的做法，虽然是让相关产业的抵减优惠得以继续延用，但明显的副作用则是恐将陷入一延再延，「欲罢不能」的困局。毕竟，相关产业因为订有投资抵减的优惠条款，自然会产生磁吸效应，因而达致产业创新的政策标的。但是业者在享受这种租税优惠之后，即使法规明订适用年限，业者基于现实考量，自然是期待优惠条款能够一延再延，出现了所谓的「奶嘴效应」也就不足为奇了！

说穿了，回顾产业创新条例从99年制订实施，到今年底，前后短短12年竟然就做出了七次的修正，包括延长优惠年限，以及扩大适用对象，分别坐实了「奶嘴效应」与「磁吸效应」。但如果再把时间轴拉长，今天的「产业创新条例」虽然是于民国99年才立法，但并非横空出世的「新法」。追源溯本，它至少还有两个「前世」。先是创始于民国50年代的「奖励投资条例」，为了奖励产业投资，而以提供不同产业别的租税优惠做为政策工具。到了民国70年代，奖投条例功成身退，行政当局无缝接轨的制订了「促进产业升级条例」，立法目的着重在要促进产业的升级，但还是沿用租税优惠做为主要的政策工具。第三阶段则是到了90年代末期，在评估促产条例已完成阶段性政策任务后，又制订了3.0版「产业创新条例」，重点固然是希望能促进产业的创新，而政策工具也变得更为多元化，但是提供租税优惠则是「欲罢不能」的超级奶嘴了！

没有错，台湾的产业发展和转型，前后三阶段的立法模式的确扮演关键性的角色。但是提供政策优惠所产生的磁吸效应与欲罢不能现象，以及非优惠对象之间所产生的不公平落差，也将是不容忽视的副作用与代价。如何兼顾正向效应与副作用，自是当政者不应迴避的问责课题了！