中部崛起 彰化升格

近些月以来，「竹竹合併改制直辖市」成为社会关注的焦点之一。由于竹竹合併改制牵涉台湾的行政区划，就理论言之，如由行政区划的区划绩效论断似较持平。问题是《行政区划法》草案因立法院朝野立委各有盘算，至今尚未完成立法。

当年马英九政府为实践「南北双峰，中部崛起，东部发展，离岛建设」之地方发展理想，摆脱以往「重北轻南，中部放弃，东部忘记，离岛没记忆」的偏颇刻板印象，乃在《行政区划法》未得完成立法前，于《地方制度法》第七条后增加三条，用以规制县（市）合併改制，或县（市）单独改制之申请和审核程序，设立由下而上申请或由上而下徵询的改制程序。由上而下的过程较欠缺民主正当性，但程序单纯是其优点所在。

现行改制机制如因《地方制度法》有所修正，或将改变改制程序；尤其执政党所提出的排除125万人之改制必要条件，一旦立法完成，必然诱引县（市）提出改制直辖市之意愿，甚至将影响审议程序与审议标准如何拟定的争议。

目前县市有兴趣申请改制，主要着眼于直辖市与县（市）对国家资源的分配有一定落差；现行制度下，直辖市政府甚至直辖市议会都比县（市）政府或县（市）议会在议员名额、行政机关员额编制上多；尤其《财政收支划分法》对地方税的税制并不全然一致，人员职等部分，县（市）显然比直辖市差一至二职等。统筹分配税款的分配比例，直辖市优于县（市）许多。

因此，针对县市改制的问题，最合理的制度改造就是将现行直辖市与县（市）规制落差的部分一律改造，使二者机制设计得趋于一致，即可排除当下县市改制直辖市之积极申请意愿。

如果政府决策上将让竹竹合併，亦希望能依现制，即已具有资格申请改制的彰化县，亦在此次办理新竹县、市合併改制直辖市之时点同时改制。此不仅有裨益于彰化县的发展，亦因中部多一直辖市，而使中部的崛起更具发展性，亦减轻台中市成为中部核心都市的潜在压力。当然，更重要的是，一旦彰化县改制为直辖市，不仅可促使该县人口不再减少，且有助于该县北漂或南迁的青壮年得以回到故乡就业，此对彰化县和中部之发展皆可很快看到成效。

目前地方发展所依循的法制虽曾多次修正，但修改后的机制是否为民眾之所需不无疑问，否则为何又有县（市）主张改制直辖市。因之，地方自治团体宜在同级议会的协力下推动地方创生，才是加快地方发展的必要措施。

中央部会尤应趁此机会全面检讨相关法制，尤其《财划法》之修正、《行政区划法》之制定，更宜加快脚步完成立法，始有助于地方创生之运作与发展。

（作者为中国地方自治学会理事长、国立台北大学公共行政暨政策学系教授）