工商社论》所得重分配政策不该令人失望

就现代化国家而言，政府财政收支为改善所得分配重要的政策工具，台湾亦不例外。然而近年来，台湾所得分配呈现恶化现象，财政收支之重分配功能却呈现钝化态势，令人颇感失望。

由行政院主计总处《家庭收支调查报告》所列资料可知，最高与最低五等分位所得之相对倍数，已呈现相当严峻的分配不均程度。尤其在2000年以后，或许受到1998年亚洲金融风暴的影响，政府财政收支介入前的倍数多在7.5倍上下波动；2001年更高达7.67倍，经由财政收支介入后仍达6.39倍。尔后数字虽略有下降，然在2009年主要受到2008年全球金融危机的影响，政府介入前之倍数为8.22倍，经政府介入后仍有6.34倍。值得注意者，最近十年来，政府透过财税措施改善分配的功能持续弱化，以致政府介入后五等分位所得相对倍数，维持在6.1倍左右，与1981年只有4.21倍相去甚远。

造成所得分配恶化的原因虽然很多，例如经济政策欠当、部分产业空洞化，使得就业机会减少；教育资源分配不均，培育出来的学生难学以致用，以致人才供需失调，产生结构性失业；银行提供宽松的资金融通，易于让人炒作房市、股市，助长贫富差距扩大；政府对该课的税未能课徵，对高所得者频频减税，弱势者未能得到合理照顾等。甚至在推动自由化、民营化政策的过程中，名之为提高资源配置效率，却可能因钻营逐利或竞租行为（rent- seeking），而有掏空国家资产之虞。凡此种种，均助长所得分配恶化现象，也寄望政府能够发挥矫正功能。

政府透过财政收入与支出之移转政策，一般认为是推动所得重分配之必要工具。依据《家庭收支调查报告》的说明，从财政的角度言，政府移转性收入包括各级政府徵收之税捐、规费及罚款。至于政府移转性支出，则是包括各级政府发放之低收入户生活补助、中低收入户老人生活津贴、老农福利津贴、身心障碍补助、灾害急难救助，以及各项社会保险给付（包括全民健保、公保、劳保、农保等）保费支出补助等。

从所得重分配的政策工具论，政府移转性收入（尤其是税捐课徵）理应扮演相对重要的功能，进而表现在五等分位所得倍数的影响上。然由《家庭收支调查报告》可知，移转性收入改善所得重分配的能力，在1980年代以前的确能够如此；在1980年代以后，其改善分配的倍数虽由1981年的0.09倍上升至2012年的0.16倍，但是幅度并不够大；其中在1990年代以后，税捐课徵所发挥的功能则被支出大幅超越。值得重视的，在最近8年（2013-2020）来，税捐的重分配程度始终维持在0.14倍，不动如山，在所得分配恶化的态势中，所发挥的重分配功能令人不满。

至于在政府移转性支出方面，其对五等分位所得分配改善的贡献，由1981年的0.02倍持续上升至2011年的1.43倍；其中受到2007-2008年美国次贷风暴引起全球金融危机的影响，移转支出的贡献在2009年更高达1.75倍。由于在许多年度中，支出移转效果往往为收入（主要为租税课徵）效果的10倍，甚至更高。究其原因，与租税负担率偏低，且高所得或高财产者多不正常纳税，具有密切的关系，相对凸显租税之所得重分配功能亟待改善。

在经济成长的过程中，若其果实太过集中在所得分配金字塔顶端的少数人，就应将高所得者的获利，透过适当的制度安排，让中低所得者分享，此即「向下渗涓滴理论」（trickle-down theory）的主要诉求，有赖公平合理的税制及移转性支出来达成。相反的，若是税制并不公平合理，支出重分配政策又有钝化现象，甚至是富人占穷人便宜，反而更加助长所得分配的恶化。分配不正义感受有如「温水煮青蛙」，一旦贫富对立严重，不但造成社会不安，也会阻碍经济发展，拖累经济成长，实在不可轻忽。

台湾近三十年来，由于政府大幅度的减免税，破坏税收随所得增长的累进性，以致国民租税负担率严重偏低，只约占国内生产毛额（GDP）的12％、13％。税收规模过小，又缺乏量能课税精神，不但影响财政的健全性，也使得课税在改善所得分配的效果微弱，透过税收支应移转性支出的能力也受到极大限制。

因此，在一个追求经济效率的市场机制中，应有具体配套改善所得与财富分配的不均，尤其是努力强化税制的公平合理性，包括所得税及财产税等；税率安排虽不宜过度累进而影响经济诱因，但是不合理的租税减免必须取消，有钱人应该正常缴税，并且防堵逃漏税，避免税基侵蚀。同时，政府应改善移转性支出在所得重分配的钝化与减弱现象，使得社会上弱势者得到应有照顾，而非无效率的大开社福支票来争取选票，避免拖累财政又无助于社会正义。