10月23日在美国的调停下,以色列与苏丹签了和平协议,决定双方关系正常化。这是继阿拉伯联合大公国、巴林和以色列建交后,川普中东外交攻下的第三城。过去许多依赖中东石油的美国盟友担心,页岩油的开採技术突破后,世界能源地图重画,美国对中东的依赖日减,会不会因此逐渐撤出中东,丢下美国盟友独自面对复杂的中东情势? 现在看来应该不会,因为川普对中东的外交似乎兴趣正浓。

以色列和苏丹建交的意义有三: 一是1967年阿拉伯联盟在峰会上,8个阿拉伯国家定下对以色列「不和平、不承认、不谈判」的三不政策时,峰会地点就是苏丹首都喀土木。今苏丹放弃「三不」转而与以色列建交,自有重大的象徵意义。第二是苏丹的地理位置,将有助于稳住东非的难民潮并阻挡利比亚回教基本教义派势力扩散。第三是中东的权力板块逐渐从向伊朗倾斜,转向对以色列有利。将来如果拜登当选,美国重回《伊核协定》,逐步对伊朗解除制裁,伊朗开始復甦,以色列这边也先做好了准备。

为什么苏丹会在这个时候改变政策,愿意承认以色列? 一个当然是内政的原因。苏丹2019年发生政变,总统巴什尔因独裁与贪腐遭到推翻。巴什尔是土耳其与卡达的盟友,而土耳其与卡达皆与伊朗相善。推翻后新的军事强人则是沙乌地与阿联的盟友,等于一下换了边,政策也因此有了180度转变。

川普中东外交的特色,是对气候的转变抓得特别准,但是阿联的外交敏感也不遑多让。当北非外交氛围开始转变,阿联立刻主动出面调停,让美国和苏丹可以在阿布达比谈经济援助的问题。这里也可以看到阿联小国外交的特色,它可以找到时机与杠杆,发挥跟她实力不成比例的影响力。美国的经济援助因此成为苏丹改变政策的另一重要原因。

美国从1993年就以苏丹包庇真主党、盖达组织 (包括宾拉登),并涉入1998年肯亚、坦桑尼亚美国大使馆恐攻,以及2000年美国军舰柯尔号在叶门被攻击等事件,将苏丹列入支恐国家的黑名单。列入黑名单后,美国在国际货币基金组织与世界银行都否决了对苏丹的金援,美国企业也无法与苏丹做生意。原本为天灾重创的苏丹经济,更因此雪上加霜。

美国这次就以将苏丹从支恐名单中移除为诱因,要求苏丹对恐攻罹难者家属予以赔偿(后来苏丹同意赔偿3亿3500万美元),并与以色列关系正常化。苏丹现在是政变之后的过渡政府,由军人与文人共治。文人政党领袖原本反对在对以色列政策上做出重大改变,后发现背后有这么大的经济诱因,因此也转而同意。

但将苏丹自支恐黑名单移除还须美国国会同意。国会有45天时间做出决定。今美国大选在即,45天之后新国会会如何反应还有待观察。但更重要的是苏丹内政。美国学者指出,美国牵成以、苏建交,苏丹军事强人威望提升,会不会因此阻碍了苏丹民主进程? 以色列也有学者担心,美国以「从支恐名单剔除」为饵对苏丹施压,有可能反而激化回教基本教义派。这样的外交后座力会不会发生?万一发生后会由哪一个总统来处理,则是我们观察的下一个重点。

(作者为东吴大学政治系教授)

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