美国总统拜登宣誓就职,象徵了新时代的开端,他的国安团队主要成员19日在参议院任命听证会中勾画出未来外交国安策略的蓝图,中国政策将持续强硬,美中关系回不到欧巴马时代的温和与友善,但也会改变川普政府的全面对抗策略,台美关系也会产生微妙的变化,台湾需要非常敏锐地因应变局,两岸政策需要强化危机管理。

拜登就职演说通篇强调「民主与团结」,并未触及外交政策,显示初期施政重点仍在疫情、经济、社会对立及种族歧视等严重内部问题,但他是否能重振美国外交,恢復美国领导地位,建构世界新秩序,仍将是国际社会关注所在。从参院相关委员会举行的任命听证会可看出,美中关系走向及台湾问题可能引发美中衝突,仍是美国关切的议题,美国的中国政策与美台关系将会与川普时代不同,民进党政府需要新思维与新对策。

准国务卿布林肯在参议院外交委员会指出,「中国对美国构成了最重大的挑战」,美国将以实力面对与中共的战略竞争,并能「战胜」中共。关于台湾问题,他表示,长期以来,美国对台湾的承诺都是跨越党派且坚定的,例如《台湾关系法》、美中公报等。他重申将遵循确保台湾自我防卫能力的承诺,以及支持台湾的国际参与。国防部长提名人奥斯汀在参议院军事委员会的任命听证会中提出同样的保证。

布林肯与奥斯汀的证词基本上代表美国对两岸关系的态度与政策回復到欧巴马时期,《台湾关系法》、一中政策、台海维持现状、保持「战略模糊」、鼓励两岸和平对话再度成为美国政策基石。如再考量白宫「印太事务协调官」坎贝尔所言美国「挺台,但不反中」,以及拜登核心幕僚艾利森强调,台美深化关系是好事,但拜登也明白只有一个中国,美国不会承认台湾独立,显见拜登与川普虽然同样挺台,但政策基础与方法大不同,民进党的「联美抗中」策略已出现破口。

联美抗中策略出现破口

川普主政4年,实施极端的全面反中政策,不断打台湾牌挑战大陆,民进党则密切配合,欣然充当美国抗中代理人,也引发北京批判台湾「倚美谋独」。台湾当前必须面对的是川普与蓬佩奥亚洲政策失败的事实,在经济上未能抑制中国的继续成长,在军事外交上无法有效吓阻、围堵中共,加上两岸军力加速失衡,台湾地位更为脆弱,安全压力不减反增。

可以预期,拜登将会持续支持台湾,并某种程度运用台湾箝制中共扩张,但川普时代刻意高调凸显的高层官员访问及互动、出售攻击性武器则可望降低。台湾最近已逐渐调整台美关系空前友好的论调,但本质上仍是着重政治、安全层面的象徵主义,忽略经贸、气候变迁、新冠肺炎大流行等实质议题,所谓的深化双边关系已沦为口号,决策者迄今还寄望联美抗中可适用于拜登政府,更是一厢情愿、不负责任的做法。

拜登政府体察华府当前的反中氛围,必须展现新政府应对中国挑战的决心与信心,布林肯在参院听证会的声明及答询展现了应有的强硬,但听证会本质是政策宣示,对于美国将如何恢復印太区域均势、重建各方可以接受的区域秩序,以美国目前的国力及地位将是极为复杂、艰难的挑战,绝非美国单方能够主导。展望未来,美国不但不能排除中共,更要认同其在印太地区中的地位,在主要机制中拥有一席之地,善用自己的力量让大陆成为「负责的利害关系者」,在这种脉络下,中共的影响力及话语权将更强大,台湾相对更落于弱势。

需调整两岸及对美关系

拜登就职之日签署了17项行政命令及相关文件,其中包括重返《巴黎气候协定》、终止退出「世界卫生组织」(WHO)的程序,以多边主义取代川普的单边主义。美国将结合盟邦与伙伴制衡中共,如何融入美国倡议的各类型联盟及国际组织更是台湾另一个外交挑战,但过度依赖美国、两岸敌对意识升高等因素,会阻绝了台湾突破的机会,民进党政府对外关系需要更多「弹性」。

台湾充斥偏安心态,美国国安团队反而具有因台湾问题与中国衝突的危机意识,艾利森认为,拜登政府的挑战在于如何建立新两岸方案,改善美中台三边关系。事实上,处于两大强权之中的台湾,才最需要调整两岸及对美关系,否则台湾前途终将由美中竞争结果决定。

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