海纳百川》「台澎金马民主自治区」与「统一法」（陈勤浩）

面对两岸统一问题，制度认同是台湾主政者及社会的最后一道屏障。民进党当局一直强调「两岸制度不同，所以两岸存在重大歧异」，以论证其推动「台独」、反对「一国两制」的「合理性」。国民党则仍抱持「统人没能力，被统不愿意」的心态，无论执政还是在野，也一直以制度不同为藉口，要么主张无限期坚持「不统」，要么在不得不统的情况下，也不接受「一国两制」，转而主张以所谓「一国良制」统一中国。这个主张以改变中国大陆社会制度为统一前提，表面上似谋求与大陆中央政府同等的政治地位，实质上是在明知不可能实现的情况下坚持拒统的藉口。由此可见，要在台湾打造「一国两制」的愿景，加快推进和平统一进程，在加强对「一国两制」系统论述及舆论引导、宣传「一国两制」方针政策的同时，更应及时抓住机遇，对「两制」台湾方案的具体内容、具体条件和具体实现形式提出明确的设想，并进行法制化设计，才能驱散和平统一进程中的乌云，展现「一国两制」在台湾的光明前景，增强台湾民眾对「一国两制」的认同感和接受度。

一、「两制」方案设计须尊重台湾现实情况

台湾社会对「一国两制」的抵触和疑虑有多种原因，其中最主要的认知盲点，就是所谓「台湾等同港澳」。认为在台湾的「中华民国」，已经是「主权独立」的「国家」，拥有自己的土地和人口，有自己包括「宪法」在内的整套法政系统，有自我管辖权和对外关系权，选民可直选最高领导人及各级行政长官和民意代表；而香港澳门则是列强归还中国的殖民地，从未拥有过台湾的这些自治权力，台湾接受「一国两制」就是接受港澳模式，就是被矮化、被贬低和被歧视，正如台北市长柯文哲所言：「坦白讲一国两制如果就指香港模式，我保证在台湾是没有市场的。」

事实上，大陆歷任领导人从来没有将解决台湾问题与解决港澳问题划上等号。习近平关于「两制」台湾方案的论述，主要就是针对台湾有别于港澳的歷史背景和现实因素。

上世纪八十年代初，中共第二代领导核心邓小平提出「一国两制」的构想，正是为了解决国共内战遗留下来的台湾问题，后来却首先用于解决港澳回归问题，而且获得很大成功。但由于台湾问题与港澳问题存在差异性，加上岛内「台独」和「独台」势力别有用心的操弄，使「一国两制」在台湾被等同港澳模式，甚至成了「吞併」、「投降」的代名词。

二、台湾可定名为「台澎金马民主自治区」

从本质上看，台湾问题与港澳问题不仅具有差异性，也具有共性。维护「一个中国」的主权、领土完整，就是两者最大的共性；而差异性，则主要表现在：台湾问题是中国内战遗留问题，属于一国内部的政权整合与权力分配问题；而港澳问题是对殖民化的去除，是国家恢復对港澳行使主权和治权，建构国家对港澳特区政府的授权机制。两者的属性差异必然导致两者自治高度和政治宽松度的差异。

关于这个问题，北京航空航天大学高研院副教授田飞龙博士在《中国评论》月刊2019年5月号发表的《主场统一是民族復兴的理性选择》专文中有一段论述：邓小平的战略构想被称为「邓六条」，具体可见于邓小平会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时谈话要点，文字材料刊载于《人民日报》1983年6月26日。这一时间段也正好是中英香港问题谈判的关键时期。邓小平在这一时期集中思考了「一国两制」的政策框架与具体适用性问题。邓小平当然非常清楚，台湾问题与港澳问题存在较大的差异，但他认为港澳台彼此的差异不构成「一国两制」适用性的阻断，而只是具体制度解决方案的差异。「一国两制」在邓小平那里具有「道」的地位，而港澳台只是这种「道」的三个「肉身」。「道」是共享的，「肉身」是别异的，不可以「肉身」否证「道」之可行。也因此，所谓港澳基本法只是「一国两制」适应港澳具体情形的法制「肉身」，并不妨碍「一国两制」在台湾形成自己的「肉身」。但由于共同运用了「一国两制」的宪制思维，以及这些肉身的「头部」即主权部分都是作为「一国」的国家主体，因此彼此间的共性也是显而易见的。

田博士的这段论述，阐明了「一国两制」的「道」与台港澳三个「肉身」的关系。港澳回归后经过20多年的实践证明，港澳基本法作为适应港澳具体情况的「法制肉身」已茁壮成长；而作为「两制」的台湾「肉身」，从「邓六条」中也可见其基本轮廓；「祖国统一后，台湾特别行政区可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额」。可见，当年邓小平设想给予台湾这么多优渥的条件，大部分是十几年后回归的港澳不曾享有的，其宽松度及自治高度是港澳所不能比拟的，也是中华民族自尊心、自信心、同胞心、同情心的高度体现。

台湾有些人对此视而不见，却对其中「特别行政区」的名称耿耿于怀，其理由是港澳回归后被称为「特别行政区」，台湾也叫「特别行政区」，这不是「台湾等同港澳」吗？这个理由未免有点以偏概全、形而上学。 「邓六条」是1983年提出来的，而港澳则分别是1997年、1999年才回归的；况且，「邓六条」给予台湾的条件，比港澳基本法要宽松、优渥得多，自治程度要高得多，已充分体现了台湾与港澳的差异性和台湾的特殊性。再说，大陆一贯提倡两岸平等协商，共议统一，在一个中国的前提下什么都可以谈，一家人的事由家里人商量着办，包括「中华民国」的国号等问题都可以商量。如果认为台湾定名为「特别行政区」有等同港澳之嫌，笔者建议可另设计一个名称叫「台澎金马民主自治区」，「台澎金马」指管辖区域，「民主」指台湾引以为傲的社会制度，表示大陆对台湾业已形成的政经体制的尊重，也可凸显台湾政治地位的特殊性。

三、「两制」方案的主要内容与「统一法」构想

综上所述，大陆改革开放以来，从「叶九条」、「邓六条」、「江八点」、「胡六点」到习近平2019年1月2日对台讲话，大陆对统一后台湾拥有的远高于港澳的自治程度和优渥条件，均有非常清晰的表述和承诺，但台湾方面仍不表认同和接受，主要原因是对大陆缺乏信任感，这就表明探索「两制」台湾方案还需要一个法制化的过程，需要将台湾特殊政治地位及拥有的各种优渥条件用法律形式固定下来，具体来说，需要酝酿制定一个适用于海峡两岸统一过程的《国家统一法》。

2005年3月14日全国人大通过的《反分裂国家法》，该法的主要内容是鼓励两岸继续交流合作并首次在第八条明确提出了在三种情况下中国大陆可用「非和平手段」处理台湾问题的底线。同时，该法在第五条提出：「坚持一个中国原则，是实现祖国和平统一的基础。以和平方式实现祖国统一，最符合台湾海峡两岸同胞的根本利益。国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一。国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。」这是大陆首次提出以「一国两制」方式实现两岸和平统一的法律条文。该法第七条还有以下条文：

国家主张通过台湾海峡两岸平等的协商和谈判，实现和平统一。协商和谈判可以有步骤、分阶段进行，方式可以灵活多样。

台湾海峡两岸可以就下列事项进行协商和谈判：

（一）正式结束两岸敌对状态；

（二）发展两岸关系的规划；

（三）和平统一的步骤和安排；

（四）台湾当局的政治地位；

（五）台湾地区在国际上与其地位相适应的活动空间；

（六）与实现和平统一有关的其他任何问题。

《反分裂国家法》公布实施以来，在反对和遏制「台独」分裂行径、维护台海和平稳定、促进两岸关系和平发展等方面，发挥了十分重要的作用。而该法第五条及第七条关于和平统一的主张和条文，或可作为今天探索、设计「两制」台湾方案，酝酿制定《国家统一法》的依据和参考。

具体操作上，可借鉴香港、澳门基本法起草过程的一些做法，也可仿效1949年新中国建国前夕的「新政协」模式，首先由两岸各政党、各界别经过广泛深入的民主协商，推举代表性人士组成「预委会」、「筹委会」和「统一法起草委员会」，将两岸经过民主协商和政治谈判达成的协议条文，用「统一法」的法律形式固定下来。然后再启动修宪，将统一法主要内容写入新宪法。依据新宪法及统一法产生新的中央政府和「中国台澎金马民主自治区政府」，简称「中国台湾政府」。中央政府设立有台湾官员加入的外交部和国防部，共同管理外交和国防事务。中国各驻外使团及驻联合国代表团应有台湾代表，处理台湾涉外事务，与中国有外交关系及原与台湾有官方关系的国家均可在台湾设总领馆。台湾政府不再设外交部和国防部，但原有的其他各部会架构及职能保持不变，更名为中国台湾某某部，并与中央政府对口的各部委保持平等互动的行政模式。台湾仍可保留「五权分立」 的机构和职能。台湾人民选举出来的政府最高领导人为台湾地区武装力量统帅，并成为中央政府主要领导人，可以有尊严地访问各国或接待外国政要，扩展中国与世界各国的友谊，拓展中国台湾的国际空间，加强台湾与各国的经济文化联繫。全国人大与全国政协应保留相当比例的名额给台湾各界代表。台湾作为中央政府统辖下的高度自治的准国家级行政区域，拥有宪法之外的立法权、司法权、终审权和军队，其党、政、军等系统都由自己管理，其生活方式、社会制度、政党制度、选举制度、财经货币制度等不变，中央政府不干涉其内部事物，也不派员参与管理，也不向台湾收税。总而言之，除了宪政、外交、国防和国家安全系统由行使国家主权的中央政府整合、协调外，台湾其余的一切不但可以维持现状，还可以获得更多的「统一红利」。

四、结语

《三国演义》开篇说：「话说天下大势，分久必合，合久必分。」

国家完全统一是歷史的必然。统一方式可以有多种选择，大陆确立「和平统一，一国两制」的方针就是为了照顾台湾的现实情况，维护台湾同胞的利益福祉，反映了最大的善意和诚意，展现了对民族、对后世负责的态度。就台湾而言，统一也有被动统一与主动统一之分，而这两者对台湾的意义及所获得的政治地位是十分不同的。主动统一，台湾还有谈判筹码，可以提出条件，也可以提出台湾版的「两制」方案；而被动统一，可能就会在未来的谈判中失去主动地位，从而失去提条件及获得较高政治地位的机会。

台湾何去何从？不能再蹉跎岁月了！（作者为北京清华大学两岸法政问题研究中心特约研究员 ）

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