李念祖专栏》霸凌事件中不平等的公务员关系

劳动部一位公务员疑因职场霸凌而轻生，引发全社会关注，部长换手，总统、阁揆道歉，涉案长官免职，却犹是舆情沸腾不止。长官请辞、道歉乃至免职，都是政治处理，政治处理并不能还给当事人真正的公道。应该检讨的是，官场中上官霸凌事件层出不穷，是否因为公务员关系的法律定位至今倾斜偏颇，有以致之？

先不谈如何还当事人（包括遗属）公道。若问职场霸凌事件的制度性对应之道为何？标准答案是现行的《职业安全卫生法》可资处理；新部长上任后，劳动部立即传出消息，拟研议修正此法，方向是提高雇主责任，增加罚锾。外界则预期劳动部应全面检讨职场霸凌相关法制。

识者皆知，这个新闻场景其实显示了劳动部霸凌事件中的两个基本问题，一是现行立法缺乏处理职场霸凌行为的明确有效规范；更根本的疑问则是，《职业安全卫生法》是规范政府机关霸凌行为的法律吗？所谓修法提高雇主责任与罚锾，政府是雇主吗？不论修法前或修法后，主管机关劳动部会对劳动部中发生的霸凌行为开罚吗？

《职安法》中雇主的定义，指的是事业主或事业之经营负责人；事业，并不包括政府机关在内。修法增加雇主的责任，劳动部是以主管机关的身分扳起面孔警惕企业雇主；劳动部自身发生的霸凌行为，却完全不受此法拘束！这怎能是解决政府机关内部霸凌以杜悠悠之口的办法？

《职安法》不适用政府机关，就像是《劳动基准法》只适用企业，不适用政府公务人员的情形一模一样！政府制定的法律至今不肯正面承认政府是公务人员的雇主！隐藏其后的思维是，雇主与员工是平等的契约关系，政府则是官府衙门，高人一等，内部是上官下属间单向的、绝对的命令服从支配关系，怎么能够承认下属公务员依据契约成立对等的关系平起平坐呢？又哪有大家都是公仆的观念呢？

这难道不是迄今仍威权作祟的缘故吗？政府机关中，上官漠视下属的人格尊严，凭藉职务地位作威作福，颐指气使，任意以口头或文字侮慢、冒犯、侵凌，不正就是逞现官威的霸凌行为？

公务员与国家之间依法应该成立什么样的双务契约呢？公务员对国家负有忠诚守法、履行职务的义务，换取的除了是法定的薪酬待遇之外，还有亲身参与政府治理的权利（服公职权，也是一种参政权）。

大法官解释公务员关系是公法上职务关系，一向缺乏实质内容描述，很容易沦于落伍的「特别权力关系」的重新包装而已。一旦使用单向的公法职务关系而否定契约关系存在，就已将公务员划在双务的契约关系之外，公务员不受《劳动基准法》的保障，工时上限、加班费、休假、雇主不能单独调整退休金、不能单独改变工作规则等等都无同等的保障，也不能组织工会、缔结团体协约…。

其结果就是，政府颁布劳动法令干涉民间的劳雇契约，政府自己却不肯承认公务员契约存在，从而完全不受《劳基法》的拘束，这说得过去吗？公务员的劳动权并非不能加以适当限制，但是全盘否定公务员的劳动权，则是剥夺劳动权，其实也否定了劳动权具有基本人权的性质。

公务员关系必须是基于双方的自由意志平等地缔结，法律不能强迫人民担任公务员，仅有的例外是义务役军人（还有国民法官？）。劳雇（含委任或聘用）契约关系中发生霸凌行为，不单单是侵权行为，也是政府机关违反契约的举动，公务员应该有权主张契约上的权利。 用刑罚或行政罚遏止政府机关里的霸凌行为，太容易官官相护（能够想像劳动部以主管机关的身分对自己开罚？），即使施以制裁，罚金罚锾都终将解缴国库，对受害者又有什么实质的好处呢？

劳动部真要提案，立法院真要修法，就应该全盘检讨公务员法律关系，正视肯定其为一种双方平等的契约关系，违约者应负赔偿责任。严重违约的行为例如霸凌，则可课以惩罚性的违约金。从保障受害者权利的角度言之，用刑事处罚或行政罚锾来制裁霸凌，对于霸凌行为的受害者而言，远不如由法律规定惩罚性违约金来得实惠。

（作者为东吴大学法律研究所教授）

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