政治經濟學除了主流社會科學傳統所強調的社會科學理論外,又隱含了行為者特定的生命哲學(人生觀),及歷史變動哲學(歷史觀),根本不可能「放諸四海」皆準。

台大政治系教授、美國賓夕法尼亞大學華頓學院博士蕭全政,以多年研究獨到的「腦袋世界」與「腳跟天下」觀點,為台灣政治經濟的生計、生活、生存及生命提供精闢的解析。

【精彩書摘】

自1987 年7 月解除戒嚴以來,臺灣的政府組織改造至少也已經歷了30 多年;其中,無論是中央層級的行政院組織改造,或地方層級的縣市合併升格,嚴格而言,都還沒達成一個週期的終點,例如,前者還有五個部尚未完成組織法制的立法,而後者的直轄市也尚未發揮整合週邊縣市並從事對外競爭的角色。因此,這些改革過程與經驗是值得在此進行一些基本的檢討與反省。

◉ 政府組織改造需以特定政經體制的特質為基礎

政府的組織體系,基本上必須因應內外政經體制的特質與變遷,而不斷進行必要的改革與調整;其間,每個國家的政經體質不同,或政經挑戰不一,其政府組織體系的改革或調整方向,或內容,必然也就有所不同,所需要的時間與過程,也會不一樣,雖然其間很難避免會有參考或仿效的現象存在。以日本為例,1996 年11 月19 日,首相橋本龍太郎邀請勞工組織、學術界、產業界及媒體代表等,成立「行政改革會議」;1997 年12 月3 日,即提出以「精簡中央機關組織架構」為任務的六大行政改革方案;1998 年2 月7 日,日本政府向國會提出《中央機關改革基本法》,國會隨即於1998 年6 月9 日通過《中央省廳改革基本法》,將「1 府22省廳」的架構精簡為「1 府12 省廳」,並配合於1999 年7 月、9 月通過相關法案,而如期於2001 年元月6 日開始施行新的組織架構(李武育等,2013:10-11)。前後大約4 年的期間,日本即完成了一個改革的週期。

相對的,臺灣自解除戒嚴的1987 年即開始行政院組織的調整,但至今卻尚未完成整個《行政院組織法》的修訂。當然,臺灣《行政院組織法》的修訂,一開始就不是一種行政改革,而是政治改革,即須先將其戰時體制改為承平體制;但就算採取同樣「小而能政府」模式的1996 年(以召開「國家發展會議」起算),(李武育等,2013:10-11)或1998 年(以蕭內閣的《政府再造綱領》起算)為準,臺灣也已花了21-23 年,達到日本的5 倍以上。日本所以能在4 年之內完成其一個週期的大幅度政府組織改造,假設其他因素不變,最稱關鍵的,應該是表示他們的政經體制已經發展到成熟、穩定,而不再有足以影響或衝擊結構穩定的大矛盾存在。

相對而言,臺灣花上比日本5 倍多的時間還不能完成一個改革週期的事實,其實至少證明了一件事,就是行政院的組織改造基本上是受到整個國家政經體制的特質所制約,即整個國家的政經體質如果沒達到一個相當平衡、穩定、具有相當共識性的基礎,其中央政府的組織改造根本完全談不上;可不是嗎?解除戒嚴才意味著臺灣正式從威權體制邁入威權轉型時期,何來成熟、穩定的政經體制?這個事實也說明了為何俞內閣在1988 年10 月即向立法院提出改革方案且要求審議,但卻無疾而終;後續的郝、連、蕭、唐,及張(俊雄)內閣,亦沒有正式向立法院提出改革方案,一直到2002 年以後的游、謝、張(俊雄)內閣才先後向立法院提出改革方案,但立法院卻沒能好好審議,直到2010 年3 月,立法院才正式審議而且通過吳(敦義)內閣所提出的改革方案。

其中,1996 年的總統大選,顯然確立臺灣已真正邁入民主鞏固的階段,故1996 年12 月的「國家發展會議」召開之後,「小而能政府」的改革方向與內容,才能迅速得到各方的高度共識,而且深受各界的肯定;其次,1998 年元月2日,蕭內閣即能通過《政府再造綱領》,開始推動涉及組織再造、人力及服務再造,與法制再造的政府再造運動;繼而在2001 年10 月25 日,扁政府即在府內設立「政府改造委員會」,開始推動「去任務化」、「地方化」、「法人化」,及「委外化」的政府改造運動。政府再造與政府改造,其實都是在推動「小而能政府」的形塑,只是後者在游、謝、張內閣都曾向立法院提出改革方案,但沒有正式審議;一直要到馬政府時代,「小而能政府」的組織改造內容,才在國會優勢下迅速通過。行政院的組織改造,很明顯的,深受臺灣政經體制的特質與變遷影響。

◉ 組織體制的完成立法是關鍵步驟

其次,從整個行政院組織的改造過程看,無論是強調政府再造、政府改造或政府組織改造,三個政權基本上都是以「小而能政府」為目標而進行;故若以熊彼德的企業家精神為標竿,實在是很難批評、比較表1 所列三政權改革方案的是非對錯。但是,若從行政院院會確立其部會組織結構,到各部會的實際設立過程看,的確有些問題是值得提出來檢討。在2009 年4 月9 日,行政院院會通過一個包括「13 部、9 會、3 獨立機關、1 行1 院及2 總處」的新組織草案,隨而函送立法院審議;2010 年3 月,立法院卻通過行政院「14部、8 會、3 獨立機關、1 行、1 院及2 總處」的組織結構;其中的「國科會」改成「科技部」,是在立法院三讀時的臨門作為,而被指為是「國科會」和其他相關機關對立法委員的遊說成果(林智勝,2014:114-115)。

行政院院會或立法院通過行政院組織結構時,這些部、會或各機關、組織之間的職能分工,雖然不是鉅細靡遺,但應該都有相當清楚的劃分。部會組織法制的完成立法,意謂著各機關組織的上下、左右之間的職能分工已正式確立,而且得到國家公權力的正式支持。然而,臺灣的行政院組織改造缺乏這個步驟,以致於帶來相當困擾的問題;2010 年3月,立法院在三讀時才臨時翻案,將行政院長期規劃且經行政院院會通過的「國科會」變成「科技部」,也許可以看成是第一個惡例。在2012 年1 月1 日開始逐步施行新的部會架構時,在缺乏完整的部會組織立法之下,較單純、無爭議的小機關先行設立;而越複雜、越有分量,或越有爭議的,則越晚逐步出現,以致於到2019 年5 月3 日,行政院才將包括「內政部」、「環境資源部」、「交通及建設部」、「經濟及能源部」,和「農業部」等,最後5 個部的組織法草案送請立法院審議。這5 個部的組織改造經驗,複雜多變,似乎可以說,就是集各種惡例的大成。

這5 個部的業務內容和管轄範圍,基本上都是相當複雜而涉及各種爭議;但是,類似這種組織改造的事務,哪一個不會涉及複雜的爭議?而一旦涉及爭議,不是有最高的主事者可以協調嗎?因此,在這些部中的複雜爭議,可能都不是最稱關鍵的原因;真正的關鍵原因,可能就存在於改革過程中各個部會的本位主義太強,而變成像利益團體一樣的向立法者遊說施壓,因而甚至改變了行政院院會所通過的改革方案。其中,最嚴重的,應該就是這五個部(林智勝,2014:103-115),例如,「內政部」將原要移撥「環境資源部」的「國家公園署」,和要移撥「交通及建設部」的「營建署」全部留下;「環境資源部」的「水利署」移入「經濟及能源部」,「氣象局」移入「交通及建設部」,「森林及保護署」移入「農業部」等(林智勝,2014:107)! 2019 年4 月,行政院又將「交通及建設部」中的「公共工程委員會」移入「國家發展委員會」,導致過去為表示中央重視「建設」,而將「營建署」和「公共工程委員會」移入「交通部」,並改稱「交通及建設部」的該部出現窘境,即目前該部之內,已沒有任何單位可以反映其部名稱上的「建設」兩個字!

在行政院缺乏統一法制立法的情況下即開始逐步設立各部會,必然導致各部會本位主義的作祟,而出現如上述5 部之間的爭議與重劃「勢力範圍的現象」。當然,其實最嚴重的狀況,應該是發生在「國家發展委員」的弱勢化問題。「國家發展委員會」正式成立於2014 年1 月22 日,晚於行政院新組織開始上路的2012 年1 月1 日,足足超過兩年以上。在待成立的30 個單位(29 個部會+ 行政院院本部)之中,「國家發展委員會」的成立名列第20;除「行政院院本部」之外,還有7 部和7 會,加上1 行1 院和2 個總處,都比「國家發展委員會」早成立。一個這麼晚才出現的單位,怎麼可能是原先界定的「部會中的部會」呢?難怪行政院後來會出現所謂的「大政委」制!

根據媒體報導,「國家發展委員會」曾做過一份統計,顯示2000 年前的國民黨政府最重視「國家發展委員會」(即改制前的「行政院經濟建設委員會」),重大的財經政策都在此形成,故每個月開會次數平均3.8 次;扁政府時期,降到3.2 次。2008 年國民黨政府重回執政,但其開會次數降至每月2.0 次;2014 年1 月22 日,將「行政院研究發展考核委員會」和「行政院經濟建設委員會」合併而為「國家發展委員會」後,每月開會的平均次數更降至0.8 次。2016 年5月,蔡政府上台後一個月之內,行政院院長林全曾召集內閣官員討論如何落實總統政見的「英式午茶」中,「國家發展委員會」主委陳添枝卻未受邀參與,「國家發展委員會」的角色引發各方的討論(李順德,2016)。在後續的一例一休之修法中,外界只見勞動部,卻不見「國家發展委員會」,也引起「那就直接裁掉」的呼籲(風傳媒,2017)。唉,夫復何言?

◉ 6 都16 縣市的反省

相對而言,在地方層級中,以縣市合併升格為中心的「3 都15 縣」改革藍圖,其實是一個非常好的政策與構想;雖然後來導致「6 都16 縣市」的發展,但長期而言,並沒有背離原來的發展設計,即仍可以「3 都」、三大城市區塊為中心而發展。但是,「3 都15 縣」的改革藍圖,其實還只是一個主幹計畫,將來必然還會涉及主幹以外的枝葉部分,如縣市本身和鄉鎮市層級的組織與治理關係的調整,這還有賴將來進一步推動行政層級或區域重劃來解決;過去曾想以20-30 萬的人口規模進行區的重劃,但卻完全沒有進行。當然,目前比較麻煩的是,現在的「6 都」並沒有適當發揮整合週邊縣市而且從事對外競爭的角色,似乎主要仍只顯現是6 個自謀擴張的諸侯,甚至因而加大城鄉在財政資源、公務人力配備與職級上的實際差距。

中央政府將來似乎可以善用各種財政手段,強化各直轄市與週邊縣市之間的整合關係,並提升他們的對外競爭能力;另方面,也可鼓勵不同層次的區域重劃或跨域合作,而提升臺灣內部地方基層之間的整合。因此,在結構脈絡上,如何透過「一點多心」的地方「3 都15 縣」構想,結合中央「小而能政府」的改造框架,落實姜渝生教授所言,「在全球網絡結構中整個台灣應成為一個重要的節點,而內部則為許許多多大小與功能不一的中心,透過運輸及資訊服務緊密結合為一體,空間各區塊均具有國際接軌的能力」(姜渝生,2009:1),而成就臺灣從中央到地方的一體化空間治理與發展脈絡,顯然就是一個非常關鍵的課題。

另方面,從功能性角度看,自2010 年代中期後,臺灣的公民社會和公民參與已變得相當普遍而成熟;學界更是以趙永茂教授為中心,而提倡「社會代議的崛起」(趙永茂,2018),這真是非常值得學界喝采的事業。趙教授曾說,「過去台灣的地方自治與民主,係建立在為人詬病的家族政治、派系政治、黑金政治、妥協與威權的政黨與政商政治之上,形成被黑金與派系及不負責的政黨政治所綁架。在這種代議政治及政治生態之下,地方行政與立法決策係建立在派系、黑金與政黨結盟的基礎之上,形成政商、黑金代議綁架行政的決策三角。如何改變這些決策三角,讓地方立法、預算與行政監督過程中,反思打破政商、黑金的代議壟斷,在地方立法與決策過程中,引進地方各種獨立團體、專業人士、利害關係者及關心的社會大眾,協助監督這些決策過程,讓地方行政與代議監督過程,能夠更透明、公開及課責。讓地方公共治理時代的來臨,促成政商、黑金代議時代的轉型,開啟台灣地方民主與公共治理時代」(趙永茂,2018:79-80)。

趙教授所言,「政商、黑金代議綁架行政的決策三角」,其實並不只普遍見於地方,更是普遍見於中央;本文所分析的行政院組織改造,即有類似「決策三角」的存在,而且此「決策三角」不一定都是在「綁架行政」,更可能是到處多元的綁架,或甚至是相互綁架。所以,社會代議所隱含的治理問題,其實是一個全國性的問題;用趙教授的話來推論,它其實是一個要全面開啟臺灣民主與公共治理時代的最重要關鍵,也更值得學界的關心與努力。

(本文摘自 《臺灣政治經濟學:如何面對全球化與中美海陸爭霸的衝擊?》/時報出版)

【作者簡介】

蕭全政

學歷:美國賓夕法尼亞大學公共政策分析 博士;美國賓夕法尼亞大學公共政策分析 碩士;國立臺灣大學政治研究所碩士班 肄業;國立臺灣大學經濟系 學士

經歷:考試院 考試委員;國立台灣大學政治學系 教授;國立暨南國際大學人文學院 院長;國立暨南國際大學公共行政與政策學系 教授兼所長及主任

研究興趣:政治經濟學、公共政策分析、文官體制、政府與企業、政府組織改造、臺灣政經變遷

著作:《政治與經濟的整合》、《台灣地區的新重商主義》、《臺灣新思維:國民主義》

《臺灣政治經濟學:如何面對全球化與中美海陸爭霸的衝擊?》/時報出版
《臺灣政治經濟學:如何面對全球化與中美海陸爭霸的衝擊?》/時報出版
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