「大部制」改革的浪潮正席捲著中國珠三角大地。繼深圳、順德之後,廣州「大部制」改革方案也於9月24日出台:市政府工作部門和辦事機構從49個精簡為40個,其中涉及調整、撤併的機構29個,組建「大城管」、「大文化」、「大交通」等9個「大部門」。

雖說「大部制」改革乃大勢所趨,又為時代潮流,但真要落到實處,則殊為不易。著手前釐清職能、劃定邊界之難且不說,進入實施階段,因牽涉具體人事利益的調整,阻力之大可想而知。

基於職能歸併的「大部制」,意味著權力集中,當然也意味著權責的清晰與平衡。但從歷史經驗來看,「小部制」下既有「小衙門」的存在,則「大部制」也未必就沒有出現「大衙門」的可能。「小部」時養成的積習,尤有可能成為「大部」因襲的負擔。就「大部制」本身而言,並不具有超越部門主義的力量;相反,倒很可能形成力量更大的部門主義。視「大部制」改革為克服部門主義的良方,顯然是一種誤讀。

由「小部」而為「大部」,則對其權力運行進行監督的必要性和難度均同比上升,這應當成為一個共識。現在看來,對「大部制」之後的權力制衡,不少人寄望於決策、執行、監督的所謂「行政權三分」。這看上去是一個不錯的設想,也是一種必要的架構。但監督於此中的地位,與決策、執行委實是在同一口鍋裡吃飯的兄弟關係,不可能具有超脫性;或者說,它的有效性最終必決定於部門首長的意志,從而使其存在更具有形式意義。而事實上,不少部門首長的身分,乃是決策、執行、監督的「三位一體」。「行政權三分」框架中的監督,無法克服其固有的「內部性」,因此,與「大部制」改革並行的,應是外部監督的改革。國情或許不同,但外部監督與內部控制相結合,在效果上遠勝於自我監督,卻非國外所獨有的實證經驗。倘若外部監督不適時變革,就無以適應「大部制」改革之後的行政格局。

為「大部制」改革鼓舞與歡呼,這是無疑的。不過,為著少走彎路、少些反覆,則多想些「預案」,或留有「防疫」藥方,哪怕是杞人憂天,或許也不無益處。

(摘錄自《羊城晚報》2009-09-27。原題:「大部制還需外部監督配套改革」)

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