政府開放美國牛之腦部、脊柱、內臟與絞肉等等進口,知其缺失與危險,默許甚或鼓勵地方政府抵制,希望人民自我管理。然不從最有能力與資源之中央實施管制,卻要地方處理;不從海關源頭切斷,卻要末端人民趨吉避凶,真是匪夷所思。所幸民主制度之設計,讓權力分散,行政與立法部門有其固有權限,就此問題,立法院仍可修改《食品衛生管理法》相關條款,將來自狂牛病疫區之牛腦、脊柱、絞肉等列為禁止進口之危險物質。然此一作法,有官員表示:「議定書效力大於國內法」,縱使修法,行政部門仍有義務根據《議定書》執行。如此說法,顯然有誤。

首先,《條約及協定處理準則》第十條:「協定應於簽署後三十日內報請行政院核備…並應於生效後,送立院查照。」本議定書是行政機關與外國政府所簽協定,行政機關僅允於簽署後送立院查照,程序上並未經國會審查、議決、總統批准與公告程序,並非法律,僅有「法規命令」效力,更遑論高於法律。

第二,大法官會議解釋第三二九號解釋,雖提及部分協定,不論其名稱為何,且無庸立法院議決,仍可能是條約,有法律之效力,但此類協定限於:「經法律授權或事先經立法院同意簽訂,或其內容與國內法律相同者部分」,上述議定書不僅不在此類範疇,甚至是明白違反立法院決議所簽署。

進行上述立法,較大困境在於違反《議定書》第十八目中,我國承認該等物質並非特定危險物質,且准許該等物質進口之義務。然美國牛內臟等物質進口,在台灣從二○○五年即是動見觀瞻,千夫所指之議題,美國在台協會對此事:「依通常慣例並秉善意處理之任何國家客觀視之為顯然可見者」,卻仍與我代表簽署即行生效議定書,將開放項目擴及帶骨牛肉以外之其他較大特定風險物質,上述決議所不准行政機關同意事項,或可用於減緩各國指責我違反誠信之政治說詞。而該等物質之強迫進口,將對周邊國家,如韓、日等形成新壓力,兔死狐悲,不必然定遭嚴厲國際譴責。

最後,《議定書》所規範是牛隻全部,若修法限制內臟等物質進口,是解除《譯定書》中對我國權益重大損害,而僅損及美國牛肉總體利益之微少部分,美國仍保留其他重大權益,如不帶骨或帶骨牛肉之輸入,美國若採取嚴厲報復手段,恐仍將與「比例原則」不相符合。

經此民主程序立法,限制特定危險物質進口,符國內法,且僅衝擊美國在《議定書》中部分微小利益,美國並非全無轉寰餘地,若執意嚴厲報復,在國際法下,我亦非毫無辯駁空間。

(作者為台灣大學法律系教授)

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