純屬意外!美牛風暴竟然創下台灣民主政治發展史上罕見的先例:「分權共治」。

行政權與立法權本來應是「分立但平等」的兩種權力,這是憲政的理想;但憲政的現實卻常常是「分立但不平等」,行政權不但凌駕立法權,而且最糟的憲政現實:「分立」的立法權變成行政權的「分支」,也屢見不鮮。

台灣的立法權多年來就一直屈居於行政權的臣屬地位,即使扁政府執政時期,國民黨雖是國會多數黨,但立法權也祇能扮演杯葛行政權的角色,並未享有與行政權「分權共治」的平等權力。

但美牛風暴卻意外改變了立法院的憲政地位。台美談判所簽的議定書,乃是行政權專斷而為的產物,若依往例,立法院最多祇能罵個幾天,但最後仍不得不替行政權背書了事。但這次在強大的民意壓力下,立法院卻決定修改「食品衛生管理法」,既彰顯了立法權制衡行政權「分立但平等」的憲政精神,又達到了以立法權補正行政權缺失的目的,更創造了國內法規範國際協定的範例,一舉三得,憲政功勞簿上不得不替立法院記上一筆。

然而,對馬政府來說,這項意外的憲政收穫卻是個嚴重警訊:其一,行政權若在重大國政問題上,視立法權如無物,立法權一旦挾民意反撲,其勢將沛然莫之能禦;其二,國民黨雖是立法院絕對多數黨,但面對非關政黨理念立場的重大民生議題,即使是同黨立委也不會唯行政權是從;其三,「分權共治」不僅是憲政理想,也應是可實踐的憲政現實,如果蘇起所言「一個全面談判的時代即將來臨」屬實,一個「分權分工平等共治」的新兩權關係,也必須在全面談判時代來臨時順勢產生。

簡單說,馬政府從美牛風暴中應該得到的最大教訓是:今後在作任何重大決策前,都必須要把立法權納入決策機制中,消極的要讓立法權「被告知」(get informed),積極的也可以讓立法權「參與」(get involved)決策過程。

其實,立法權「被告知」或「參與」行政權的重大決策,在其他民主國家都是憲政常態;而「分權共治」雖有執行上的困難,但行政權卻要有這樣的自我覺悟,立法權也要有這樣的自我期許。

以美國為例,歐巴馬上台至今,雖然嘗盡國會杯葛之苦,不但共和黨盡是「妨礙議事進行者」,連民主黨也不全聽他的號令;參院多數黨領袖雷德更曾公開表示:「我不是替歐巴馬工作,我是與他一起工作」,擺明了國會與白宮是平等關係。

但即使如此,歐巴馬在作重大決策前,仍將國會納入決策過程中,不論是美軍何時從伊拉克撤兵,駐阿富汗美軍人數應否擴增,刺激經濟復甦方案該如何制定,健保改革方案要如何調整,甚至連移民政策該怎樣修正,歐巴馬都會邀請國會的兩黨領袖到白宮會商。會商方式可召開正式會議,也可以辦個輕鬆的雞尾酒派對,歐巴馬甚至曾親赴國會山莊,與反對他經濟方案的共和黨議員闢室密談。

白宮將國會納入決策機制,其結果雖然常常不如白宮預期,經濟方案在參眾兩院被共和黨議員全數反對,健保方案至今仍在國會審而未決,阿富汗增兵在國會的反對聲浪也有增無減,但就像知名專欄作家羅賓遜(Eugene Robinson)所言:「白宮終於瞭解,兩黨政治就像跳探戈,獨舞難以成事」,歐巴馬為了實踐他的「改變」政見,就必須常邀國會共舞探戈,即使被踩到腳跌跤也要與國會繼續共舞。

台灣雖非總統制國家,但民選總統因為擁有特殊的話語權,唯有他能在「分權共治」的憲政體制中,扮演向國會「政策告知」與「政策說服」的雙重角色,這是他的憲政特權,但也是他的憲政義務。

任何人都可以預言:一份牛肉議定書就已經引起立法權這麼強大的反撲,可以想見,兩岸即將簽訂的ECFA,甚至是未來的政治性協商,如果馬政府在決策過程中,仍棄立法權於不顧,一個比美牛風暴更大的超級風暴,保證即將來襲。

期待馬英九像歐巴馬一樣,趕緊惡補學跳探戈。

(作者為中國時報前社長)

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