一月底陪同馬總統「久博之旅」返航途中獲知美方發布對台軍售(反飛彈、黑鷹直升機、獵雷艦、博勝通訊系統等)的訊息,筆者一方面為台美中關係未見不當傾斜而感到安心;另一方面卻對即將大舉投入二千億的國防經費,而不能用恰當的方式執行,以達到「效益極大化」的目標,感到憂心和失望。

軍事採購涉及因素非常複雜,供售國除政治考慮外,經濟更是重要的考量。三十年前荷蘭出售二艘潛艇,二十年前法國出售軍艦、戰機給台灣,美國出售F16與同意我國自製經國號戰機,經濟因素(軍品相關產業的訂單及其國內就業問題),是這些國家出售武器主要的動機。相對而言,我方自然也應該有整體的盤算,除國防需求、預算規模外,自製或自其他來源取得之可能性愈高,採購的項目在獲得深度與價格上談判籌碼就愈多;我國自有的科技水準愈高、愈瞭解要建置的武器與後勤支援系統,購案執行時落實的效益就愈大。

早年台灣的軍品多靠美援,在美國預設的框架下,採購時鮮有主控力。八○年代台灣經濟上升,中美關係生變,我方另覓武獲管道,自行規畫、管理軍購。當時囿於國際情勢,軍品商源有限,軍購極力爭取技術移轉,同時利用「工業合作條款」帶動國內相關產業自製的水準,兼可整合相關產業, 提高就業。

遺憾的是,多年來「工業合作條款」執行程度並不理想,軍品採購仰賴成品軍售而疏於落實技轉,遑論帶動國內相關產業發展。外購武器成品,只在表面上滿足一時需求;沒有建立自製零組件、自行維修、組裝、整測等能量,系統裝備的使用是無法持續而有效的。這道理並不複雜,但在目前的國防採購上,卻未受到重視。

國防單位僅關心本身的使用需求,採購後支援體系不足支應,戰鬥系統或軍品整體無法運作使用的情況時有所聞,不僅國防實力堪虞、國內相關產業提升與人才就業完全未蒙其利,政府如此粗糙地揮霍有限的財力,對社服、教育、司法等預算所造成的排擠效應,更叫納稅人難以認同。

台灣今年國防預算為二九七四億元,占總預算一七%。這麼大的資源,能否發揮最大效益,攸關百姓福祉。筆者心中的上策,固然是降低國防預算,然而在既有的軍事慣性思考下,期望大幅降低國防預算,恐是不切實際。退而求其次,國防思維的中策就是在執行各購案時儘可能地深化我們自己的國防工業、提升相關產業。

具體而言,國防採購項目中就國內產業能力可及的部分,就應由經濟部與國科會主導產業發展策略,結合相關業者,協調整合、分工,釐清技術需求,由國防採購單位要求供方配合,藉由工業合作實施技轉,達到兼顧國防採購與國內產業發展的雙贏效果。工業合作條款須在簽訂國防採購合約時明訂責任的歸屬,技轉的具體進度應該併入購案,以付款條件作有效的控制。至於涉及軍事核心而無法獲得出口國技術的部分,勢須由軍方根據我國的軍事需求自行發展,政府應該積極擘劃引導本地產業參與,建立自製能量。

這種種的設計與手段,所能仰賴者,就是有責任為人民荷包把關的政府官員,特別是總統和行政院長。工業合作動輒需要三、五年甚至十數年,複雜度又高,亟需政府跨部門的整合。行政院宜建立國防採購單位(如軍備局)與經濟部門、國科會等的常態聯繫機制,在這議題上必須扮演積極的角色。

馬總統說的好:「身為國家元首,關心的不是下一次選舉,而是下一代幸福」。筆者相信這是總統的真心話。為了國防自主和國家產業的發展,目前正要執行的採購計畫如果來不及,就應該涵納工業合作的條件,對於未來的國防採購,納稅人有權力要求政府將工業合作落實於國防採購中。(作者為律師,法學教授)

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