地方制度法修正後,台灣突然冒出了5個直轄市,除了造成地方政治版圖與生態的劇變之外,更引起了各級政府間對財源劃分與債務限額的調整爭議。為因應此情勢變化,財政部乃提出了公共債務法(公債法)的修正案,試圖擴大地方政府的債務舉借空間。未料立法院上個會期來不及審議此一法案,眼看著5都選舉日期益愈迫近,再加上預算編製法定時限的壓力,財政部急得有如熱鍋上的螞蟻,不知如何因應。惟仔細審視財政部所提公債法修正版本的內容,我們認為立法時間的些許耽擱未嘗不是一件好事,財政部實應再多聽聽外界的專業意見,以免一時思慮不周而致危害未來地方財政的穩健與紀律。

這次公債法的修正涉及條文甚多,但其中最引起爭議的乃是各級政府債務上限比率與計算標準的更動。依據現行公債法規定,有關政府所舉借之一年以上公共債務未償餘額,中央與直轄市部分係以GNP做為管制基礎,亦即中央不超過前三年名目GNP平均數的40%,直轄市不得超過5.4%(其中台北市為3.6%,高雄市為1.8%);但縣市及鄉鎮部分則併同採取了GNP與歲出總額二者做為計算標準,亦即縣市與鄉鎮除了各不得超過GNP的2%與0.6%之外,同時每一縣市與鄉鎮各不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額的45%與25%。這次修法,財政部將地方政府債務餘額以GNP當管制基礎的指標,全數刪除,只保留中央40%的上限規定。同時,並劃一各級地方政府皆以當年度總預算與特別預算歲出總額為計算基礎,其比率上限則分別為直轄市250%、縣市70%及鄉鎮25%。

對於這項變革,許多財稅學者質疑其會造成地方政府「花得越多,借得越多」,浮濫編列預算,藉機胡亂舉債,進而危害自治財政的紀律。因此,建議財政部能改以地方的「自有財源」或「稅課收入」為計算基礎,要求地方須先有充分的自我開源能力,才能增加舉債,保障地方的財政健全。然迄今為止,財政部仍堅持己見,以各種理由為選擇歲出做為債限的管制基礎辯護。

首先,財政部說如果公債法不修正,則今年底改制升格的4直轄市及桃園縣準直轄市,將面臨無債限可資適用問題,所以才提出按歲出250%為上限的修正案。惟依此上限估算,未來5都除台北市的債務餘額會減少250億元左右外,其他直轄市的債務餘額卻會大幅增加約6,000億元。可見財政部雖然嘴巴說是為升格地方政府解決債限的「適用」問題,但骨子裡主要還是為了提高地方的債限「額度」。只是這種「暗渡陳倉」的做法,不但沒有得到認同,反而引發社會更大的疑慮。

此外,財政部更表示,由於各地方的「自有財源」或「稅課收入」差異性太大,因此不適合做為舉債上限的計算基礎。如果以「自有財源」為標準,在相同的比率下,則全國除了台北市、台北縣、台中縣市、台南縣市、金門縣及連江縣等6個地方之外,其餘四分之三縣市均已無舉債空間。財政部所犯的邏輯錯誤是,心目中先設定好擴大地方債務規模的目標,然後再以「技術性」的理由,強調「歲出」比「自有財源」在操作上為佳,而來否定學者所提的建議。即便果真如此,那也只要把按自有財源為計算基礎的比率提高,例如500%,直至達到原所設定的債限規模目標,不就好了。

綜觀財政部發表過的論述,其不明之處有以下三點:

其一,未兼顧供需兩面的平衡觀點。財政部只考慮到地方政府借錢的需求,所以認為債限應與歲出連動,但卻忽略了地方政府舉債還錢能力與自我財政責任的重要性。「債信」越好,「債限」才可以越寬。

其二,事後約制重於事前防範。財政部一再強調公債法的修正,強制要求中央與直轄市須以當年度稅課收入至少5%,各縣市及鄉鎮亦須以未償債務餘額至少1.6%,編列債務償還預算。姑不論這項早就存在的規定實際成效一直欠佳,更重要的是,它只是一項事後的控制措施。地方還錢最終仍須依靠自有財源,若負債累累已成事實,才發現地方實際開源能力嚴重不足,則這個條文的約束力當隨之形同具文。相反的,若以自有財源做為債限的控制基礎,則可以發揮事前防範的效果。

其三,將歲出與自有財源當成互斥的選項。即使財政部傾向以滿足地方財務需求做為債限的計算基礎,亦並不表示就不能對地方的開源能力訂定事前的規範。公債法可併採歲出與自有財源二者為管制基礎,先按自有財源比率高低區分地方等級,然後再給予自有財源能力較佳者較高的償債餘額占歲出的比率。若此,既可因應地方的財務需求,又可減輕浮編預算、胡亂舉債的情形發生,不啻為兩全其美之計。

據報載,財政部國庫署署長黃定芳曾抱怨說,「財政學者不要光會批評,應提出答案,看看可不可行」。只是,不知我們用心提出的這項建議,財政部可有接受的雅量?

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