經過一年多的紛紛擾擾,荷蘭商持有的凱擘有線電視80%股權讓與國內事業之結合案,先於上月底經公平交易委員會附加13項負擔條件下不禁止其結合,隨後由於大富媒體提出15項承諾,終於日昨獲得國家通訊傳播委員會(NCC)許可,而告塵埃落定。

本案與過去外資轉手交易有線電視系統最大的差異,計有兩點:其一是由本土企業將外資控制的有線電視買回,因此管制的重點由以往外資進出是否過於短線及過多金融槓桿操作,轉為國內產業跨平台及多角化結合是否導致市場過度集中;其二是本案大富媒體主要股東同時實質控制電信事業主導業者台灣大哥大公司,因此不只是有線電視業者轉手經營,而是「隱含電信及有線電視匯流發展之可能」,將有利於通訊與廣電事業整合發展,從而提供更多元整合服務,加速通訊傳播的匯流。

整體而言,對於本項結合案通過,我們樂觀其成。然而,此一結合管制審理過程暴露的問題,則應該加以檢討改進。

首先,捨結構管制之正途而不為,難謂妥適正當。不論是公平會所附加的13項負擔,或要求大富媒體所做的15項承諾,其絕大部分都是行為管制,使得結合事業必須長期接受公平會及NCC的監管。然而,公平會對通訊傳播事業的長期行為監督,在本質上會與NCC的職權產生競合、重覆或衝突,而且使公平會由事後管制機關變性為事前管制機關,其不恰當明甚。

其次,長期行為監督產生非常高的行政成本以及守法成本,又對業者的營業自由造成很大限制,因此應該儘量避免。而且,管制者在做行為的細節管制時,很難不透過附款或所謂承諾,迫使業者承擔管制者管制手段所不能達成的政策目標,違反行政法上禁止不當聯結原則。

更可議的是,利用業者急迫情形要求簽署城下之盟,使其承諾做些看似有利消費者的短期措施,以轉移管制者應該面對市場管制長期失靈而尋求解方的壓力,例如大富媒體承諾考量合理調降收視費用,NCC要求大富媒體在100年對高於全國平均收視費用之4家有線電視系統調降至540元以下,以「嘉惠四地約42萬收視戶」。這種行為管制蘊涵著「有線電視業者獲有超額利潤」的假設,或許此一事實的確存在,但是政府管制的正途乃是打破市場獨占,引進新的競爭,而不是在結合管制上又去做價格管制。

此外,NCC所做結合管制欠缺具體標準,亦值得檢討。在去年對旺旺集團併購中視、中天跨媒體結合的管制中,NCC以「確保私有化媒體實踐公共利益」為其管制標準,在大富、凱擘結合案又援引「通訊傳播基本法及有線廣播電視法立法意旨,綜合考量現有法令管制架構、有線電視產業發展、消費者權益維護、尊重弱勢、促進多元內容發展及未來數位匯流市場公平有效競爭等政策」。固然事理上,作為事前管制機關的NCC,可以考慮相當多的因素,但是,總不能包山包海、無限上綱,而且無視欠缺法律依據的問題。未來通訊傳播法應該針對通訊傳播的結合管制,建立具體明確的標準。就涉及媒體的部分,英國通訊法明文規定的六項「媒體公共利益考量」或許可以參考:正確呈現新聞的需要;自由表達言論的需要;觀點充分多元性的需要;控制媒體企業之人士多元性的需要;在英國各地享有廣泛種類廣播的需要,以及營運或控制媒體人士真正致力於達成廣播目標之需要。

另外一個實際問題是,NCC與公平會的結合管制應該可以做比較好的合作與分工。因為在相關市場及其競爭情況的分析上,二者不可能不同,只是在審查重點上有所差異。兩個機構不應各行其是,導致業者必須忐忑不安地走過兩種不同的審查程序。

隨著數位匯流趨勢的來臨,可預期在不久的將來,又會發生新一波的跨媒體併購潮,公平會及NCC如何提升管制的合理性與透明度,引導相關產業健全發展,無疑已是一個必須嚴肅面對的課題。

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