中國大陸「十二五」規劃綱要於3月14日獲得批准通過,除表述「保增長、擴內需、調結構」等發展主軸,也說明將實施帶有「約束性、強制性」意味的區域土地開發利用新制─「主體功能區」規劃。

以2020年為規劃目標的「主體功能區」,早在2006年十一五規劃就被提出,並由中國國家發改委統籌跨部會進行先期推動;由於當時尚處初期研究階段,並涉及整體區域發展制度的全面改革,不僅在台灣或台商間未引起太多關注,在大陸也有不少專家學者提出多方質疑。

然而在歷經5年規劃期後,主體功能區並未因諸般因素石沉大海,反而在十二五規劃中與大陸一向重視的區域總體戰略並列為國家級政策。

再者,涉及地方政府的績效評核,不再只以「GDP成長率、投資規模、財政稅收」等統一指標調整,而是根據不同區域主體功能定位,加入資源消耗量、環保保護等績效指標評量,實行「差別化政績考核」,顯見大陸執意長期貫徹,並引導地方政府提出區域經濟規劃,如台灣較熟悉的海西、環渤海經濟區,以及各大城市群發展走向的決心。

大陸產業經濟政策發展歷程一向由政府主導、貫徹執行的強勢文化來看,不難預測此項政策對於佈局大陸的台商而言,將帶來部分經營調整上的衝擊。

土地利用開發新制起跑

主體功能區是一種「並重」當地民生經濟發展渴望與環境生態資源平衡的土地空間利用規劃,能夠明確定出某些地區可不可以開發,以及在可開發空間內又要開放多少比例的一種手段,因此不但具備開發性的經濟色彩,也具有約束開發的保護色彩。

簡言之,透過綜合評量某區域的「現有資源環境承載力」(將「資源環境容量」與「現有開發密度」比對)與「開發適宜度」(將地理區位、社經人文基礎、政策資源等開發條件」與鄰近地區發展相同功能時的比較優勢對比)之後,將該區域判定為「優化開發」、「重點開發」、「限制開發」、「禁止開發」4種發展類型之一。

藉由賦予不同資源條件的區域最適且差異化的發展方式,多元解決大陸在經濟高速發展過程中所造成的空間開發無序、產業結構同質性過高、城鄉發展不均、生態資源加速流失、農業與糧食安全危機等問題。

值得注意的是,大陸在「主體功能區」上的「開發」,意指大規模工業活動、資源開採、人口與產業聚集等工業與現代城市建設;因此即使是限制或禁止開發,其真正意涵也較接近為限制或禁止「大規模開發行為」(法定國家公園或棲地保護區則完全禁止),並非真的停止或不允許任何開發投資活動。

1.優化開發區的台商應對思維

「優化開發區」多指因發展較早且高密度開發、人口高度聚集,導致現有資源環境承載力開始降低,但開發適宜度仍較高的地區。這類地區為多數台商進入大陸發展之門戶,條件與經濟水平較佳,被定位為未來主要帶領大陸參與國際競爭的地區,如長三角、珠三角、京津冀。

未來在主體功能區政策執行下,布局該區的台資企業將可能受到「建設用地指標總量管制」以及「汙染與碳排放總量管制」等方面的影響。

在新創與既有企業競相爭取經營用地的情況下,不僅現有廠區利用率低的土地可能遭到政府徵收,或不再享有豐厚之土地租賃與稅收相關優惠;新廠房或建設用地擴張也不再輕易核可有造成龐大運量與污染排放之虞,或與區域產業發展方向不一致的申請;無汙水處理等環境保護基礎設施、高能耗、高污染且附加價值與技術價值偏低的企業,皆有可能受到嚴厲管束,或強制搬遷至具有環境處理設備的園區或其他縣市。

若涉及制度規劃調整,還有可能以「污染者付費」、「受益者付費」等模式,向高能源使用或高排放之廠商收取相關補償稅收(如碳稅、資源稅),再藉由財政轉移支付來彌補限制與禁止開發區,因顧及總體生態環境保護所放棄的經濟開發權利,或成為資源復育的經費來源。

在因應策略方面,台商除了須集約化經營,減少土地面積使用量,或將未使用廠區分租給協力廠商,預先保留土地使用權與應用彈性之外,也可尋求地方政府協調以土地置換的方式,在維持區域內耕地總面積不變的前提下持續拓展。

另方面,在對應環保的議題上,台商宜留心爭取當地政府對自主創新與設備升級汰換提供之補助或獎勵,透過低碳環保、節能等綠色產品設計與製程、服務支援模式等開發,爭取政府或企業採購與市場認同,甚至趁勢引進環保製程與相關技術、設備,提高自身的市場區隔定位。

2.重點開發區的應對思維

重點開發區多指生產要素與人口集聚條件較好,且開發尚未飽和、交通可達性高之地,這類地區現有資源環境承載力高,開發適宜度高,不過整體投資環境之安全與基礎設施之便利性仍有待提升。

近年,因大陸沿海地區生產成本增高,這類地區開始受到台外資企業在布局大陸內需市場的重視,成為新一波支持大陸經濟發展的重要載體(如近期迅速發展的長江中游城市群、山東半島重點城市、中原城市群、關中地區、成渝地區、海峽西岸經濟區)。

順應主體功能區政策的執行,該區政府將樂意與從優化開發區轉移過來、具備大規模工業化能力的台外資企業合作,促進就業與內需經濟成長;且該區域因土地與水資源尚未充分利用,故對新廠房或建設用地擴張的限制較低,能提供企業較自由的發展空間與台商熟悉的土地政策優惠與招商引資模式,降低部分經營成本。

須留意的是,當地基礎交通與公共服務建設發展尚未周全,且當地政府仍受環保意識興起,與中央節能減碳指標設定的壓力而重視企業相關排放量控制,建議企業,在進駐前親往在地考察投資環境,並藉由上下游整合或與中小企業結盟形成完善供應鏈,甚至率先採取創新環保技術與資訊化生產管理流程,引進新興技術改善傳產運作模式,一方面降低經營成本與風險,也容易在當地政府評價與品牌競爭中勝出。

此外,台商投入之產業方向宜與當地政府欲發展的主力產業連結(以可支援優化地區或與鄰近城鄉主業機能互補、可吸納就業人口的產業類別為主),將有利於爭取到最多發展資源。

3.限制與禁止開發區的應對思維

現有資源環境承載力、開發適宜度皆低的「限制與禁止開發區」,不是屬於肩負大陸整體農糧產品供應或生態安全保護地區、國家公園,就是屬於高山沙漠等自然條件與基礎設施皆差者,因此並不適合或法令明文禁止大規模開發(如青藏高原、黃土高原、東北森林帶以及重要河川源頭)。

由於該區先天開發條件不具吸引力,分佈於此的台商數量有限,未來主體功能區劃定所造成的影響與衝擊暫不明顯。若跳脫傳統製造競爭之策略規劃,宜鼓勵欲投資此區的台商,將特色農業、生態農業、綠色農業與農產品加工業等經營模式帶進該區,藉由投資生態園、當地農家樂,與結合精緻或農耕活動DIY等類型的休閒旅遊活動,在開發資源有限的情況下尋找創新之經營模式。

此外,台灣由於天災多、開發密度高,在天然防災與環境生態保存並加值運用上經驗較豐富,也可將相關設備、顧問服務導入對岸,獲取商機。

國家級規劃近期浮上檯面

大陸主體功能區的劃分主要分為「國家」與「省」2個層級,先由中央政府選取30%左右的國土面積進行劃定,再由省級地方政府劃定所有餘下的土地。根據資料顯示,2010年6月中國總理溫家寶於國務院常務會議,審議通過相關原則,近期將陸續浮上檯面的國家層級規劃結果,值得深耕大陸的台商持續追蹤關注,掌握因應先機。(本文作者分別為資策會MIC前瞻產業暨地方發展研究中心/產業顧問兼主任、分析師)

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