中菲一個多月來的南海黃岩島爭議,目前僅以「休漁」方式降低衝突,未來如何解決尚未可知。黃岩島之所以成為主權爭議焦點,表面上是中菲對於這一彈丸島礁的主權爭奪,但實際上是國際法的各自解讀與共同防禦條約的糾纏運用,而成為國際關係理論中新自由制度主義與新現實主義相互抗衡的另一實例。

美國堅守亞太主導權

菲律賓有恃無恐的原因很簡單,因為背後有美國撐腰。美菲兩國於1951年簽署《美菲共同防禦條約》,8條內容中最重要的是第5條:當菲律賓或美國領土受、在太平洋有管轄權的島嶼領土,及部隊、公共船舶或機艦受到攻擊時,共同防禦便立即啟動,言下之意就是美國將必須依據協防條約來保護菲律賓。

美國的確重申對美菲共同防禦條約的承諾,但華府是否必須依照共同防禦條約介入中菲黃岩島衝突?這個問題的答案可追溯到1979年,美國國務卿Cyrus Vance給菲律賓外交部長Carlos P. Romulo的一封正式信函,信中載明「不管菲律賓的機艦是否位在菲國領土範圍內,或在島礁主權管轄內,只要受到攻擊,美國將依照共同防禦條約來保護。」另一重要陳述是1999年美國駐菲大使Thomas Hubbard在美菲軍隊互訪協議上的再保證,他說:「美國認為南海是太平洋的一部分」,這個說詞至今未改變。

因此,美國的困境呼之欲出。若事態升高時菲律賓的軍艦與中共發生衝突,美國則勢必考慮「協防與否」。若華府選則「不協防」,則必須冒3項風險:第一,美國長久以來主張的自由航行權將逐漸遭到侵蝕,未來將無法以此面對中共;第二,許多亞太國家與美國訂定有長久的共同防禦條約,也在此時睜大眼睛觀看美國如何處理中菲黃岩島爭議;第三,假如美國的盟邦驚覺美國缺乏協防意願或能力,則將會重新思考協防對象,此舉將令亞太權力分配重新洗牌。

但是倘若美國在黃岩島爭議上選擇「協防」菲律賓,則依然必須面對3項風險:第一,美國民意是否支持歐巴馬政府再度投入另一場衝突;第二,美軍在今年初公布的「國防戰略綱領」強調,美國必須重返亞洲,但實則大幅裁減軍力,那麼美國目前的協防能力能立即投入衝突嗎;第三,美國若要投入協防,則必須思考可用的方法與介入時機,只是一旦介入,將令原本複雜的美中關係憑添更多的不確定性。

雖然中菲黃岩島爭議帶給美國協防與否的困境,但也給中共造成困境。黃岩島爭議造成中菲兩國一個多月來的對峙,兵戎相見的可能性時而可見,兩國國內均燃起民族主義,讓問題從南海中的小島延燒到兩國的政治與社會階層,對中共領導人而言,強硬或退讓都是困境。

中國強硬退讓都兩難

若選擇「強硬」,第一個困境是中共高層必須自問,解放軍真的準備好了嗎?根據《美菲共同防禦條約》,美國極有可能必須介入,屆時中菲黃岩島爭議將成為美中衝突;第二,中共強硬的態度將招致「中國威脅論」再起,而令這些年來中共苦心經營的「和平崛起」付之一炬;第三,中共真的需要為了這一個只能站3、4人的小島與美菲聯軍大打出手?倘若未能站上優勢之時,對中共政權則有不利的影響。

然而倘若中共高層選擇「退讓」時,也將產生幾個不利因素:第一,當中共面對美國介入而退讓時,無疑地將向亞太地區宣告美國掌握此地區的主導權;第二,選擇退讓將令周邊國家以為中共目前還是紙老虎,這將會令與中共友好的國家重新思考與美國的關係;第三,中共十八大將至,對美國退讓將會造成黨內政治風暴,尤其民族主義已因黃岩島而燃起,若退怯將影響中國大陸內部的政治穩定性。

雖然中菲兩國在5月中各自宣布「休漁」,稍微降低黃岩島的緊張氣氛,但中菲兩國誰先離開黃岩島,將會被視為是放棄領土主權,也將會在其國內引發軒然大波。為避免南海爭議逐漸升高而影響區域穩定,外交協商與區域多邊機制是重要的一步,但這需要中共放下身段熱情參與,若一昧地以領土主權為立場,則南海將永無寧日。

(作者為銘傳大學國事所兼任助理教授)

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