以精簡組織員額,提升行政效能為目標的「政府組織再造方案」,從俞國華擔任行政院長期間就開始規劃推動。但整個組改大業歷經23年,兩度政黨輪替,分別更換了超過12位閣揆與研考會主委,迄今依行政院組織法所匡定的廿九個部會機關,卻仍有十三個部會及下屬單位的組織法,尚未能完成立院三讀修法的程序。如此冗長的組改大業,期程不但較鄰近的日、韓與對岸大陸遠遠不如,政府組改的「歹戲拖棚」,也讓被設定可能遭到裁撤、整併的部會單位相關公務人員,陷入長期的不確定狀態。整體看來,政府組織改造落入今天這種進退維谷的境遇,與主事者標榜要提升行政效能,其實恰好成為政府無能的寫照與反諷。

面對各界對組改亂象的批評與指責,即將接掌行政院長的江宜樺,在日前以副院長身分接受媒體專訪時,以其曾經擔任研考會主委對政府組改業務嫺熟深入的專業,一針見血的強調「沒有組改亂象,只有『反組改』亂象。」江宜樺的這番告白,具體點出真正泥阻組改大業推動的,主要恰正是行政體系內將被裁減、整併單位的人員,透過向立委遊說,尋求在已經由行政院核定的組改藍圖中得以翻案。我們同意江準閣揆的說法確實有感而發,不過如果在行政體系內都無法透過溝通協調,整合內部異見,那豈不是凸顯組改方案的規劃仍有缺失?另外在行政院拍板定案,並據以將各部會及下屬機關的組織法送請立院審議立法之後,卻仍有行政體系內的「反組改」力量在運作企圖翻案,這種情事其實已經嚴重影響公務倫理。當然也會引發外界的質疑:行政當局如果連內部異見都無法化解,倡言提升政府對人民的服務效能豈非奢談。

整體的政府組織再造,不只要面對「組改亂象」VS.「反組改亂象」的辯證質疑。進一步檢視已經實施組改的政府部會,比較組改前與組改後,當初設定的目標是希望達成總員額的管控乃至瘦身,以及人事成本的降低,但是在民國100年組改前整個中央政府的人事費尚能控制在四千億元以下的規模,但是從101年起,連續兩年的中央政府人事費卻雙雙飆破四千兩百億元,如果相較於行政院人事總處所統計這兩年來中央政府各機關的編制員額與預算員額都較組改前呈現逐年減少的趨勢,那豈非更凸顯了一方面實現了組改瘦身,另方面人事成本卻不斷走高的反差現象。同時這組數據,也正好印證政府公務人員的待遇福利相較於民間企業及從業人員的薪資待遇的確更為優渥與有保障,從而讓社會上要求改革公務人員的待遇與退休所得,以弭平相對被剝奪感的訴求,得到更為有力的佐證。

政府公務部門的預算中,人事支出佔比過高,使直接能用於公共投資、提供庶民大眾更多福利的資源被相對壓縮,固然是當前政府施政滿意度一直只能在低檔盤旋的重要原因之一。然而除了人事成本支出始終居高不下之外,即使行政院人事總處所自我揄揚的政府機關組織員額或預算員額呈現逐年精簡之說法,恐怕也經不起進一步的檢驗。事實的真相是,依行政院組改方案,對中央各部會的編制員額確實有所謂不得超過17萬3千人上限的規定。

但所謂「上有政策,下有對策」,面對日益紛雜的新生事務,以及民眾對於服務型福利國家的高度期待,不少部會機關在組織編制員額受限的情況下,只能以大量進用約聘僱人員甚至派遣工的方式來彌補組織編制員額人力不足的窘境。然而各單位以約聘僱方式補足人力,表面上固然可以造成政府員額總數逐年下降的假象,但實際上卻製造了更多的「用人亂象」。包括約聘僱人員的進用,不像正式公務人員需經國家考試,蘊含了更多用人唯親、用人唯私的可能;同時約聘僱人員相較正式公務人員同工卻不能同酬,又缺乏制度性保障,日久天長自然可能心生怨懟而使政府整體的服務品質打折扣。而在現實面,據統計包括教育部主管、國立傳統藝術中心及經濟作業基金等三個公家單位、約聘僱人員竟然都比正職公務人員多,而農業特別收入基金更誇張,竟然全部都是約聘僱人員。難怪引起馬總統的關注,民進黨立院黨團也曾質疑各機關進用大量派遣人力的作法。

總結來看,不論是組改亂象或反組改亂象,或組改瘦身人事支出卻居高不下,乃至於大量進用約聘僱人員的亂象,在在都是既成的事實,對於相對專業的準閣揆江宜樺而言,如何撥亂返正將是他無法迴避的一道課題。

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