立法院院會昨天原本排定上、下午分別行使監察院長、副院長與監察委員同意權投票,但泛綠陣營霸占領票處杯葛投票,立法院長王金平宣布臨時會結束,另定期處理。考監兩院人事同意權的行使和已往一樣,在野的民進黨審議過程中採取了種種杯葛、抗爭手段,表達對提名人選品質不佳的抗議,更重申了廢除考監兩院的既定立場。

民進黨主張廢除考監兩院,非自今日始。廢除兩院需要修憲,與行使人事同意權不是同一程序,實兩不相干。以總統提名人選不佳為理由重提廢院舊話,無甚新意,也不具有正當性。立法委員人選不佳,不是廢除立法院的理由,徒然顯示論政態度輕佻而已。真正的原因,大概是選季接近,政治上擺出戰鬥隊形、上綱反對的時候到了吧!

不過,不論是否純屬政黨選舉策略,考監兩院該不該繼續存在,確是個長期的爭論,今天就談談這個爭論涉及的得失利弊。

考監兩院的存廢,重點不是在其「院」的存廢,而是在其功能的存廢。說得更準確一些,是各自做為獨立的政府功能應存應廢的問題。考試的主要功能在認定擔任公務員職務的資格,也是建立文官制度的起點;監察的主要功能在糾責公務人違法;廢院的主張者是要廢院還是廢其功能呢?應該說清楚。

先談政府需不需要這兩種功能存在。答案都應該是肯定的。用考試加銓敘資格來確保文官制度中公務人員最起碼的任官品質,並藉著附隨於資格的身分保障,來建立文官中立的基本體質,都是民主國家文官制度必要的途徑。文官考選與銓敘功能是政府需要配備的功能,應該沒有什麼爭議。

違法公務員的究責去職,也是政府必備的職能,監察功能擔任的是究責的發動,加上司法審判的司法審查,才能完成究責去職的程序。正如同刑事案件,公務人員究責的發動與審判也必須分開,除非不要究責去職的制度,一定要有發動者,問題只是由誰任其功能而已。監察功能是無可或缺的,應該也無爭議。廢除考監兩院的主張,所爭的若只是要廢「院」的機關形式問題,而不是要廢除政府兩項基本的實質功能,這是必須先釐清的。

再談這兩種功能該不該是獨立的功能。所謂獨立的功能,指的是獨立於行政院體系之外而言。考選和銓敘功能是否完全屬於行政體系,差別在於考選公正的維繫難易問題。民主政治中由總統任命向立法院負責的行政院人事,必然隨著經由選舉而形成的政黨輪替而生變動,如何確保文官體制的穩定不受政務官五日京兆的現象所影響,便是維持考銓功能獨立主要的考慮所在。獨立的考銓系統尚且未必可以完全禁絕官爵的私相授受,缺乏考銓獨立的文官任用會是如何景象,或許不難想像。

監察功能的獨立更是緊要。行政部門最樂於見到廢除獨立於行政部門外部的監察功能,行政首長一定歡迎將監察功能完全歸由行政首長掌握。其實監察院的存在並不妨礙行政首長固有的行政職務監督權力,廢棄獨立的外部監察而僅由行政首長自為監督,有兩個顯然的缺點:專由行政首長決定要不要追究下屬的違法責任,一是法治極易流於人治,二是誰對行政首長從事違法究責?獨立的監察委員彈劾檢察總長,尚且有成有敗;彈劾自家監察院祕書長可以引發護短與否的內部爭議,沒有獨立的外部違法究責的機制存在,真的可行嗎?只怕會使違法行政的眾多受害人少了一個獨立而重要的申訴管道吧!

那歸由立法院行使監察功能如何呢?此議必然大受立委歡迎。以今日立委的生態言之,很多立法委員對於處理為選民個案事務說項的興趣遠超過立法的興趣,利用立法委員職權(例如預算審議權)要求行政機關給予特惠方便的立法委員也不乏其人,能不能想像立法委員一旦彈劾權在手的景象?只恐怕「行政部門官不聊生,立法部門不務正業」會嚴重到一種非今日所能想像的程度。

要打壞文官體制容易,要重置文官體制困難;要拆解既有的憲法機關容易,要重建憲法機關難;要搗毀現有的憲法易,要複製累積的憲政經驗與成果難。對於輕言廢除考監兩院的主張,我們應做如是觀!

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