近日頂新集團劣質豬油事件引發各界撻伐,這樣的食安風暴近三年來在台灣已發生五次,每次發生時業者皆喊冤,而政府高層皆表痛心,立法院同聲譴責之餘總是會修食安法期以加重刑責來嚇阻不肖業者。但年年喊冤、痛心、修法依然未能制止問題的發生,這到底是什麼原因,有必要加以探討。

台灣食安風暴於民國100年5月拉開序幕,塑化劑衝擊飲料、果汁逾兩百家食品業者,人人風聲鶴唳;102年5月毒澱粉風暴又起,輿論嘩然,政府強化食安管理言猶在耳,未料市售板條、粉圓、豆花等食品再度淪陷;102年10月以棉籽油、芥花油及銅葉綠素摻混的假橄欖油又掀滔天巨浪,知名食品業者如大統長基、富味鄉、味全、福懋所銷售的油品,皆捲入這場風暴。

歷經過去兩年三場食安風暴,正當大家以為雨過天晴之際,餿水油風暴在今年9月席捲全台;風暴甫平,近期頂新旗下正義香豬油又涉混摻飼料油,全民的憤怒遂排山倒海而來。各界發動拒買頂新產品,全台五處地檢署更分進合擊,連財政部也積極查頂新的稅,財長張盛和在立院表示:「會賺人民黑心錢的人,也一定會賺政府的錢,所以要查他們逃漏稅。」

總合過去三年五場食安風暴,我們得出一個結論,那就是今天的台灣不但面臨市場失靈(market failure),而且也面臨政府失靈(government failure)。若非如此,豈會在短短三年五場食安風暴?又豈會在政府三令五申下繼續產銷黑心食品?

何謂政府失靈?過去古典經濟學家相信市場機制,可以讓資源獲得有效配置,而創造一國的最大利益。但隨著1930年大蕭條的出現,經濟學家Francis M. Bator提出市場失靈一詞加以解釋,他認為資訊不完全、自利行為的外部效應,皆是造成市場失靈的重要原因。

我們以此來檢視台灣三年來的食安風暴可以發現,長期以來生產者與消費者始終處於資訊不對稱,當消費者以為買品牌大廠即是品質保證,詎料塑化劑、毒澱粉、銅葉綠素、飼料油卻一一進入食物鏈。而廠商之所以如此膽大妄為,正是在追求自利時無視於外部傷害所致。在他們大賺黑心錢之際,人們卻因此賠上健康,這種瘋狂的自利行為三年五起,簡直匪夷所思,企業道德淪喪至此,自然引起人神共怒。

這樣的市場失靈,本可寄望政府加以矯正,但近半世紀各國政府干預的結果,經常適得其反。主因官僚體系缺乏熱情、選舉政治濫開支票,以致行政效率低落,債務扶搖直上,讓一國經濟陷入更大的危機,Ronald H. Coase 即以政府失靈描述這個現象。

我們也以此來檢視政府這三年來食安管理,發現政府效率確實有問題。兩年前食安風暴由衛福部所提跨部會「重建食品藥物安全計畫」五年計畫,102年被行政院評為乙等,這個乙等說明了一切,也解答了何以食安風暴接連發生,政府卻無力回天的原因。其實,政府何止食安管理不行,君不見台灣的蚊子館、蚊子道路所在皆是,浪費在這些公共設施的公帑高達130億元,如此施政,政府不失靈才怪。過去蚊子館,今日食安風暴,明天又有哪個部門會出事,實難逆料。

行政院自年初以來力推「自由經濟示範區」,其中農業加值是重點之一,農業加值就是希望在區內放寬大陸物品進口的限制,以利食品加工業在區內加工生產,然後可以標示「Made in Taiwan」出口提高附加價值。這一作法用意良善,但歷經近月的劣油風暴,我們已難相信企業的自律,更難相信政府的能力,果真示範區的農業加值如期上路,在市場失靈、政府失靈之下,示範區會失控到什麼地步,令人憂心。我們認為政府有必要重新思考示範區的農業加值,以免為日後埋下不測之憂。

亞當斯密曾說:「我們能夠享受到豐盛的晚餐,並非釀酒師及麵包師傅的仁慈,而是由於他們關切自身的利益。」他也說:「企業追求自利會被一隻看不見的手所引導,而促進了一個他們毫不意圖的社會利益。」這也是古典經濟學家深信不疑的市場機制。雖說自利創造了市場機制,但當企業的自利趨於貪婪,加以資訊不對稱,放之於金融市場則引來金融風暴、放之於房市則帶來房市泡沫、置於食品則掀起食安風暴,這些風暴近年不斷在台灣及世界上演,逐利者貪婪無度、道德淪喪,實為主因。

「君子之德風,小人之德草,草上之風,必偃」,政府眾多政務中最重要的一項工作,即是藉由教育、文化來陶冶國民的品德,長期而言,有好的品德才會有好的市場機制,才不致引發市場失靈,而重創一國經濟。然而前提是政府不能失靈,政府不失靈才能好好辦教育,而要政府不失靈則有賴朝野領袖放下成見。歷經五次食安風暴,若朝野領袖尚無此一體悟,那麼第六次、第七次食安風暴的到來,恐怕也為期不遠了。

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