美國總統歐巴馬6日向國會提交《2015年國家安全戰略》報告,指出美國國安戰略的首要挑戰包括:美國本土遭毀滅性攻擊、氣候變遷、能源市場遭到破壞、失能或衰弱國家引發的國際問題、伊斯蘭國等恐怖組織及極端主義、俄羅斯在烏克蘭東部的侵略行動、網路駭客、伊波拉病毒等國際傳染病等。

2010年版的戰略報告由時任國務卿的希拉蕊發表,報告討論摧毀蓋達基地組織的必要性,自伊拉克撤軍,追求中東和平,最重要的是讓美國走出金融危機,重振經濟。在過去4年,911恐攻幕後策畫人及蓋達基地組織精神領袖賓拉登於2011年遭到中情局格斃、美軍自伊拉克撤軍,聯準會的三波量化寬鬆措施也已於2013年10月告一段落。《2015年國家安全戰略》報告則由美國國安顧問萊斯對華府布魯金斯研究院做出說明。

中國是唯一挑戰

儘管美國未將中國列為美國國安戰略首要挑戰之一,但從報告內容與萊斯的說明來看,美中關係仍是美國安全戰略中最重要的一部分。首先,歐巴馬一再強調美國在全球勢將領導,而唯一對美國領導世界構成挑戰的就是中國。該報告一再強調美國的國際責任,在整份報告中,「領導」或「領導才能」之類的字眼出現近百次之多。

其次,報告指出中國的軍事現代化,已發展到對美國構成嚴重威脅的地步,特別是人民解放軍在南海與東海的經營,包括南海的填海造島與東海的構築軍事設施,已讓美國及其盟國與夥伴感到威脅。

第三,雖然美軍對人民解放軍仍擁有科技優勢,但中國正透過網軍盡可能蒐集美方的智慧財產,以縮小和美國的技術差距。因此,中共高科技武器自然對駐紮在亞太地區的美軍構成了重大威脅。

第四,歐巴馬在報告中使用「重新平衡」一詞,即指調整重點,擺在亞太,突顯他在最後兩年不到的任期仍將續推他2011年提出的「再平衡亞洲政策」,目的就是透過強化盟邦與夥伴的關係以及其他政策,將2008年以前讓中國占盡優勢的狀態至少恢復到美中兩國各擅勝場的均衡狀態。

第五,美國國防部長被提名人卡特4日在國會聽證會上指出,如果他接任國防部長,將持續美國「再平衡亞洲政策」,也將持續推動美國與中國間的軍事交流。卡特在參議院軍事委員會的提名聽證會表示,「再平衡」是延續美國對亞洲的承諾,亞太地區擁有全球一半的人口與經貿活動,因此美國在亞太地區部署海空軍,也在亞太地區締結同盟關係,並建立新的夥伴與合作關係。

在長達91頁的書面證詞中,卡特前後48次談到中國。他表示,美國與人民解放軍已開展持續的與實質的對話,這使兩國減少了誤解和誤判,同時深化了人道救援、軍事醫學等合作。他說,這些交流已獲致積極成果,如果他繼任部長,將在雙方互利的事項上加強合作、在有分歧之處加強溝通與管控,以符合兩國及美國盟邦的利益,也確保亞太穩定與安全。

有關南海,卡特表示,美國必須繼續鼓勵中方依據國際法釐清南海主權宣示,相關各方也應建立互信機制,提高透明度,以降低風險。他說,美國歡迎繁榮、和平、穩定、尊重國際法、不出於威脅或使用武力解決爭議的中國崛起。從卡特在國會的證詞來看,美國「再平衡亞洲政策」主要是以中國為目標。

第六,萊斯在襄助歐巴馬撰寫報告之際,特別針對美中關係多所琢磨。她表示美國歡迎一個穩定、和平、繁榮中國之興起,表示美中兩國將會有競爭,但雙方都不接受美中對峙是無可避免的說法。她主張,雙方要從實力的立場從事競爭,並堅持中國必須遵守國際規則和規範。

建設關係務實合作

第七,儘管萊斯反對美中兩國遲早會陷入大國政治悲劇的說法,但她並未接受習近平所提出的「新型大國關係」,僅認為美國與中國正建立一個「建設性關係」。她說,儘管美中兩國在人權、網路竊取商業機密以及利用脅迫方式強化領土主張等有真正的歧異,但仍在廣泛的議題上擴大務實合作,從全球衛生到反擴散等方面。

第八,萊斯說,白宮將與國會合作通過《貿易授權法案》(TPA),完成《跨太平洋夥伴協定》(TPP),確保與全球快速成長的經濟體,共同完成FTA。由於美國主導的TPP之主要對手正是中國主導的《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP);因此,雙方在經貿領域的競爭也是顯而易見的。

由此觀之,美中關係仍是美國安全戰略的重中之重,殆無疑義。

(作者為淡江大學美洲研究所教授)

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