高雄市政府市政會議日前通過自治條例草案,該草案部分內容爭議性頗高,推出之後正反意見分歧。然台灣為法治國家,自應回歸法律面來探討,本文即試圖由憲法與法律的觀點,探究高雄自治條例的適憲與適法性。

本案的主要爭論點在於其自治條例草案第4條明訂:『既有管線所有人應在民國105年12月31日前,將其本公司(即總公司)所在地設在高雄市,並提送年度管線維運計畫及繳納管線監理檢查費,才能繼續使用既有管線。』重點在於高雄是是否有權制訂此一規範?

首先從憲法的角度切入,《中華民國憲法》第10條明文:「人民有居住及遷徙之自由。」石化公司本有決定總公司設於何處之自由。依照憲法第148條:「中華民國領域內,一切貨物應許自由流通。」高雄市政府此舉,亦妨礙「貨物自由流通」。第143條尚且明訂:「中華民國領土內之土地屬於國民全體。」地方政府亦不應「擁土地或馬路自重」。

值得注意的是,我國憲法對於直轄市的規範較少,因憲法將省與直轄市規定於同一章,故直轄市基本上類推適用「省」之規定,又因「行政院直轄」,其「自治權限」較「行中書省」(省)更形限縮。憲法明定國營經濟事業由中央立法並執行之(第107條),只有在不牴觸國家法律內,直轄市(省)才能對公用事業等事項得制定單行法規(第108條)。

由上述憲法的規定可知,基於遷徙的自由高雄市政府根本無權要求中油等公司強制將總公司設於高雄市。且國營事業本是中央政府的權限,高雄市政府無權干預其總公司的處所。否則若任何一個直轄市為了稅收,均要求在當地的國營事業必需將其總公司設於當地,國營事業勢將被迫解體成數個公司了。

憲法為最上位的抽象規範,處理此類的爭議仍需回到法律層次。《地方制度法》為地方自治的最重要的法律,目前該草案仍在高雄市政府,需經地方立法機關(高雄市議會)通過,始能完成自治條例的立法程序(第25條)。同法第30條第一項:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。」倘該自治條例經高雄市議會通過後,行政院自得根據《地方制度法》函告其無效。

另外,系爭自治條例草案中的有關處罰規定,亦違反《行政罰法》的規定。《行政罰法》第3條:「本法所稱行為人,係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」不將總公司設籍於「特定直轄市」,實難認為「實施違反行政法上義務行為」。同法第4條:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」任何事業並無「設籍於特定直轄市」之「行政法上義務」。故高雄市若強制要求中油等公司將總公司設籍至高雄,否則就給予相當的處罰或不利益,恐將違反《行政罰法》的相關規定。

綜上所述,從法律觀點視之,高雄市的自治條例草案牴觸我國憲法與相關法律的規範至為明顯,高雄市不應以民粹式的方法,恣意強迫企業總公司遷至當地。

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