縱橫天下-美國東協峰會不成功嗎

美國與東協10國2月15日到16日於加州舉行莊園峰會。3年前中國國家主席習近平與美國總統歐巴馬在加州舉行峰會,提出與美共建新型大國關係的概念。3年之後美國與東協國家在同一地方舉行峰會,路人皆知峰會主軸是遏制中國的南海擴張。對照3年前的場景,不禁使人感慨美、中之間的互信竟是如此難以建立,不知這該算是誰的外交失敗?

美國與東協舉行峰會不是第1次,但把10國拉到美國本土來開會卻屬首創。這證明美國對東協的重視,也為美國亞太再平衡的政策做了更完整的補強,更為下一任白宮主人奠定與亞洲發展關係的基礎。

峰會共2天,第1天以貿易為主軸,第2天則聚焦海洋問題。美國與中國對東協的經貿關係各有不同的偏重。中國大陸經營東協主要在貿易,2009年起中國就是東協的最大貿易夥伴,雙邊貿易在2014年達到了3660億美元。美國到2015年也還只是東協的第4貿易夥伴,次於中國、歐盟與日本。可是美國的重點在投資,2012~2014年,美國對東協的投資達到323億美元,同一時間中國只在東協投資了213億美元。2000年到2014年,美國在東協的投資超過了她在中、日、印度3國的投資總額。這次峰會美國除延續投資的傳統外,更大力推銷TPP,希望以TPP來補強過去貿易方面的不足。

當然,大家更關心的是第2天的南海問題討論。有一些評論指出,2月16日峰會結束,發表陽光之鄉宣言時,並未特別點名中國與南海,可見中國在與美國爭取東南亞國家支持時,又扳回了一城。峰會之後,中國宣布將與柬埔寨進行海上軍事演習,更有向美國示威,表示東協與中國的關係非美國能輕易動搖的意味。

但另一些觀察家則對峰會持肯定態度。他們表示要論峰會成敗,必須先了解東協這個組織的性質,以及美國究竟想從峰會得到什麼,這樣做出的評論才比較公平。

東協本就強調檯面下協商以尋求共識,這就是所謂東協模式(ASEAN Way)。東協10國中,汶萊、馬來西亞、菲律賓、越南是南沙聲索國,印尼、新加坡、泰國是對南海問題有興趣的國家,至於寮國、柬埔寨、緬甸則是對南海完全沒有興趣的國家。10國意見如此不一,對中國的態度又不同,怎可能要他們在同一份文件上簽字?所以要10國都同意的聯合聲明,在文字上只能強調一般原則與精神,個別國家的問題,比如菲律賓在國際法院告中國南海主張的問題,就由美國和個別國家另外以雙邊外交協議或默契來處理。這本是東協常態,因此美國並不認為文字上沒點名南海或中國是峰會失敗。

另外,陽光之鄉宣言中提到和平解決爭端、遵守國際海洋法公約、自由航行與飛行的權利,次數都比過去的聲明要多。這種「美國與東協共建海洋秩序」(不只侷限於南海)的角色期許,正是美國所要呈現的。而從宣言的質量上來看,宣言中所強調的「尊重法律與外交程序」,更是東協所能寫出、最接近支持菲律賓跟中國打國際仲裁官司的文字,過去的文件也沒出現過。由此觀之,會議應是成功的。

可是會議是否成功,還要看實際發生的事來檢驗。眼前就是中國大陸在永興島部署防空飛彈的事。美國指中國違反南海諸島非軍事化的承諾。中國稱那只是合法防衛,不是軍事化,反指美國軍艦出沒南海才是軍事化。其實部署飛彈當然是軍事化,美艦出沒南海也當然是挑釁。兩強在南海舞劍,波濤拍岸,其他小國如何因應?台灣和越南都是永興島的聲索方,如何表態檢驗峰會的成果,也考驗著台北的智慧。

我們更擔心的是,一旦部署飛彈的大門敞開,各國群起效尤,紛紛部署飛彈,從此南海將無寧日,已經開始的軍備競賽將更如火如荼。這時南海的秩序該如何建立?相關大國與區域國家都擔負著同樣的責任。

(作者為東吳大學政治系教授)

(中國時報)


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