經濟部於今年7月間所提出的電業法修正草案,引發眾多關注。經濟部能源局迅速召開三次公聽會,以回應蔡英文總統再三強調的社會溝通。然行政部門強勢推動電業法修正,反而引起部分社會疑慮。外界質疑,電業法是否假開放之名而圖利財團?是否開放後反而導致電價大漲?這些問題都必須與電業法基本修法理念一併深入探討。

我國電業法制定於民國36年。有關電業管理制度及電業市場架構等,長年來均由國營的台電公司負責全國發電、輸配電及售電的公共任務。直到78年至84年間,我國爆發缺電危機,倚靠單一公司之發電量能,勢必無法滿足台灣全島電力需求。因此,行政院開始積極推動「電業自由化」,陸續於84年至88年間,分三階段開放設立民營發電廠。民營發電廠則因此承載部分發電任務,並將電力躉售予台電公司,再由台電公司輸配予終端用戶。

台灣在這樣的電力市場結構下度過了20餘年,直到如今,在非核家園目標下,核電廠將逐漸除役,龐大的電力缺口該如何彌補即成難題。行政院再次欲從「自由化」中尋求解藥,現行的電業法修正草案就明確提到:「現行綜合電業獨占型態,導致在非自由競爭市場下,電業經營績效無比較基準,投資者亦無法進入市場參與電力建設」。換言之,修法的政策目的即在於,以自由化導入更多民間投入,並且藉由競爭提升發電業之經營績效。

如果要讓民間力量有意願投入「發電業」以彌補電力缺口,勢必得營造出公平合理的競爭環境。因此電業法修正草案的規劃,將打破目前台電公司兼營發電、輸配電及售電情況,讓台電公司不再兼營「發電業」,僅單純成為中立的輸配電與售電的電網公司。

這樣的構想是:如果台電公司兼營發電業,可能會藉由其輸配電網的優勢而打壓其他民營發電業,「特別照顧」自己的發電廠;台電公司如果僅是單純的輸配電與售電的電網,較可中性地對待所有民營發電業者。而這樣的市場結構,才可吸引民間力量投入。換言之,政策目的在於藉由台電公司全面退出發電業,換取更多的民間業者有足夠誘因投入發電市場。

然而,現行修正草案一經公布,卻惹來不少質疑。例如:電業自由化會是否將導致電價上漲?有購電選擇權的財團,是否能自己成立一般售電業賣電給自己,迴避承擔供電義務?台電公司將發電廠出售等過程,是否會圖利財團等。至於電業自由化以後,所謂「公平市場競爭」機制是否真能帶來所預期的效益,則淹沒於前述的社會疑慮與爭論中。

首先,未來發電業理論上不得由台電公司經營。台電公司少了發電業這個金雞母,僅剩下維護成本極高之輸配電業,以及具有公共目的且必須穩定電價的售電業,此將使台電公司承受與平衡虧損的能力大為減損。在此情況下,電價是否不得不漲?如果不漲,是不是仍由政府以稅金大量補貼台電公司?若是,那又與現狀何異?

其次,關於台電公司既有發電部門可能面臨的出售事宜,官方雖稱電業改革不是要讓台電公司民營化,但此顯然無法消弭民眾對國營企業資產可能賤賣予財團之疑慮。為免重蹈過去二次金改遭批賤賣國產以圖利財團之覆轍,或有必要補強現有的「公營事業移轉民營條例」,以更完整的程序性規範,使國營企業資產之出售或民營化,均能在資訊公開、程序透明的架構下進行,且確保出售價格之合理性。

前述的質疑尚未化解,另一方面,依目前電業法修正草案,未來台電公司是否當真退出發電業,成為中性的輸配電網,而使所謂的「公平市場競爭」機制發揮?可能也未必如此。現行修正草案第6條規定第1項規定:「經營輸配電業之公司不得兼營發電業或售電業,且與經營發電業之公司不得交叉持股」。看似建構嚴格壁壘,未來台電公司將全面退出發電業。

但事實上,目前草案雖禁止台電公司未來與發電業交叉持股或自己經營電業,但卻容許台電公司單向投資並持股發電業。換言之,台電公司未來如單純投資發電業,而將發電業納為子公司或關係企業,則不在前開電業法管制範圍。如此一來,台電公司並未真正退出而僅是轉換其他的形式續留發電業,是否會導致對其他民營發電業者不公平競爭的結果,而使原本電業法所謂公平競爭之目的不達,也值得關注。

簡之,目前電業法修正草案,使發電業全面自由化的修法方向,是否真能使台電公司全面退出發電業而營造出公平競爭環境,或尚未可知。且另一方面,電價上漲的潛在可能性,與台電公司發電部門出售所導致的圖利財團爭議,也需執政者反覆思量。蔡英文政府目前全面執掌行政權與立法權,迅速通過電業法修正草案並非難事。然真正的難題,恐怕反在修法通過之後。

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