日昨,在行政與立法協調會議上,討論老舊及危險建物重建條例草案,其中最關鍵的地方是將提高建蔽率、容積獎勵及租稅獎勵等優惠措施,希望可以讓住戶及業者有更多的誘因參與,以便加速都更的速度,包括把新建住宅的容積率由原先容積率的1.3倍高到1.4倍,及建蔽率增加10%等等。由於都市更新具有很大的外部效益,因此我們大致贊成政府的提高誘因的政策,並且希望能盡速落實這些政策,以便加速台灣都市更新的步伐。

台灣有許多建築物都是在40~50年以前所興建,不但老舊及市容不整以外,甚至出現危樓的狀況,急需改建。大致上來說,推動都市更新有幾個重要的好處:

首先,推動都更不但可以解決居住安全的問題,而且可以使市容大幅改觀。也就是說,都更有很大的外部效益,而這些外部效益如果不通過所有住戶一起同意,根本無法解決。也就是因為都更有很大的外部效益,因此政府多提供一些誘因給住戶和業者是合理的,因為這會同時帶給全體市民和國民更多的利益。其次,都更可以讓住戶得以享有更好的居住品質,因此對於住戶也絕對是有利的。第三,都更業者不但可以有建築工程的業務可做,而且也因此得以分享都更的利益,整個國家的產出也因此增加。都更可以說是讓住戶、業者及國人同時得利,一舉三得。

然而,在過去這些年,國內推動都更的過程非常辛苦,而且相當不成功,因為推動都更通常會遇到幾個困難的問題:首先,是誘因的問題。因為都更需要興建新的住宅,而住戶不可能出錢,如果要由業者出錢,一定要給足夠的誘因,否則業者不可能一方面出錢興建,一方面又要出力去整合住戶。第二,參與者之間缺乏互信,導致整合成本過高,使得大部分都更案都是在整合過程中就胎死腹中。一方面因為大多數的都更案牽涉的人太多,更困難的是參與的各方彼此不信任。第三,的確是有一些人因為住在該地太久產生感情,而不願意更動,這在學理上稱為「累積惰性」,即在一個地方住的愈久的人,愈不可能搬走。

針對上述都更面臨的幾個主要題,我們提出下列幾項政策建議,供政府部門參考:首先,在都更誘因方面,把容積率和建蔽率提高一些應該是可行的。提高容積率和建蔽率的主要問題是,會讓未來該地區可能變更擁擠,因此要有足夠的規畫及其他交通建設的配套措施等。

其次,由於在協商過程中互信不足,因此政府某種程度的參與是有必要的。但是,因為協商的過程過於繁瑣,而且必然會牽涉利益分配的問題,如由政府人員主導的話,會因為過於謹慎而失敗,因此公辦都更其實並不切實際。比較可行的方式,應該還是由業者出負責協調整合,同時由政府提供保證(例如都更基金),一方面確保此一都更會順利進行;另一方面,確保此一過程是公開透明的,以增加所有參與人員之間的互信。

最後也最重要的是,那些對原住宅有感情,而不願意進行都更的人。我們希望這一群人能夠了解,都更的主要目的不但是讓大家有一個更好的居住環境,而且還有公共安全及改善市容等等公共目的在內。固然改變原住所會有感情上的流失,但是畢竟房子住久了需要改建,大家都應該要面對,而且為了公共利益與公民參與,也應該有要犧牲小我、完成大我的精神,一起為全體國人的美好未來一起努力。(作者為國立政治大學經濟系教授)

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