工商社論》美中市場經濟地位爭議難解

美國政府11月30日向世界貿易組織(WTO)提交了一份長達40頁的法律申請,反對中國自動獲得「市場經濟地位」。這是川普上臺以來美國政府首次正式公開拒絕承認中國的市場經濟地位。對此,中國商務部表示強烈不滿和堅決反對,認為美國罔顧世貿規則,一再將棄用「替代國」問題與「市場經濟地位」問題攪在一起,企圖混淆視聽。

由於川普政府的正式表態是繼2016年12月日歐宣佈決定繼續不承認中國是「市場經濟國家」後的一項明確表態,也顯示美日歐等國對此議題的一致立場,中國大陸未來仍難避免各國貿易救濟的控訴,這是從事兩岸經貿的業者不能忽視的議題。

長期以來,「非市場經濟地位」問題一直是困擾中國與美歐經貿關係的爭議課題。主要是因為根據1947年GATT附件以及《反傾銷協定》,中國大陸被定義為「全部或大體上全部由國家壟斷貿易並由國家規定國內價格的國家」,即「非市場經濟國家」(Non-Market Economy,NME)。因此,各國調查主管機關在對中國產品進行反傾銷、反補貼調查時,並未根據該產品「在中國的實際成本和價格」來計算其正常價格,而是以「替代國」(Surrogate Country)價格,來確定其涉案產品的正常價值,在美歐盟的案例中,德國、巴西、美國、泰國、馬來西亞、印尼、墨西哥等等,都當過中國的替代國,也因而使得其出口常被課徵高的反傾銷反補貼稅率。

根據中國商務部統計,自1995年WTO成立至今,共有48個成員國對中國發起各類貿易救濟調查案件,總數達1,149件,占所有案件總數的32%。截至2016年,中國已連續21年成為全球遭遇反傾銷調查最大的國家,連續10年成為全球遭遇反補貼調查最多的國家。涉案產品涵蓋鋼鐵及其製品、化工、機電、建材、有色金屬製品、紡織、食品、塑膠、玻璃、橡膠、運輸工具、造紙、冶金等行業,且自2014年起,中國輸出光伏產品、風力發電機組、手機等高科技產品相繼遭到貿易救濟調查。例如,美國、加拿大、澳大利亞都對中國光伏產品發起「雙反」調查。

對此,雖然中國主張根據《中國加入世貿組織議定書》第15條規定,世貿組織成員應於2016年12月11日前取消對華反傾銷「替代國」做法。因為這是世貿組織(成員)必須遵守的國際義務,即2016年12月11日應自動失效。但是由於美歐等國認為中國仍持續「計畫經濟」,未能實現市場開放政策,因而反對中國自動獲得「市場經濟地位」。

特別是美國商務部依據1930年《關稅法》第771條規定,衡量非市場經濟國家的六項標準之後認定:第一,中國仍然對資本帳戶交易維持重大限制,並介入境內及境外之外匯市場以維持匯率價差;第二,中國禁止組織獨立工會代表勞工,現有工會受共產黨控制;第三,嚴格管控外資進入中國市場,股權限制以及要求技術移轉與在地化(localization);第四,中國藉由國企對生產工具擁有極大的所有權和控制權;第五,中國政府在科技研發、產業調整和升級以及產業區域分佈上面進行直接政策影響;第六,中共法律體系、行政法規透明度以及貪腐問題使得經濟活動受到扭曲。最後,認定中國仍為非市場經濟,因此其進行反傾銷分析時不使用中國價格和成本。

上述發展顯示,即使中國入世以來一直致力於市場導向的經濟體制改革,並努力爭取獲得「市場經濟地位」,但是對其他WTO成員而言,中國的外匯市場、勞工制度、外資政策,國企體制、行政法規透明度以及貪腐問題等,都被視為不符合「市場經濟」地位。

更重要的是,歐美國家擔心中國若獲得市場經濟地位,可能造成工作機會喪失風險,美國經濟政策研究所估計,假如賦予中國市場經濟地位,歐盟境內多達350萬個工作崗位將面臨威脅。同時,美國勞工聯合會認為中國的不公平貿易加劇了美國貨物貿易赤字的擴大和產業工人的失業,不應給予中國市場經濟地位待遇。這些保護主義壓力,尤其讓「非市場經濟地位」爭議難以獲得突破。

對台灣而言,儘管中國已經就美國於貿易救濟案件中仍視其為非市場經濟一事訴諸WTO爭端解決,並進入諮商程序,但是短期內難以有平息爭議的可能。特別是在川普政府強調「美國優先」和「公平貿易」的保護主義傾向下,未來即使WTO爭端解決裁定中國勝訴,美國仍然可能修改法律,以類似澳洲《海關法》第269TAC規定「如果出口國市場情況特殊導致其不適合採用時,可以使用替代國方法」,採取新的替代國方法,都將使大陸外貿難以擺脫反傾銷和反補貼的限制,這些發展都將使大陸和台灣出口的產品面對極大的反傾銷和反補貼控訴的風險,台灣業者必須審慎因應。

(工商時報)


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