中國農曆新年的喜慶之中,美國政府送上一份不合時宜的「大禮」:公布「232調查」結果。2月16日,美國商務部部長羅斯宣布當前進口對美國鋼和鋁生產行業產生了不利影響,并分別對兩個領域提出了提高關稅或設置配額等方案,供總統決策,再次引發外界對中美「貿易戰」的擔憂。

當然,此舉早在外界預料之內,「232調查」只是川普政府貿易政策「工具箱」中的一項。除此之外,同樣具有貿易保護主義色彩的「201條款」及「301條款」也成為近來凸顯川普貿易立場的高頻詞。

貿易執法程序獨立

事實上,扭轉美國貿易政策,包括解決貿易赤字等問題,本是川普競選時的重要承諾,如今他使出這些手段不僅不應令人感到意外,甚至可以說是「姍姍來遲」。

布魯金斯學會2月16日刊出評論,研究員Geoffrey Gertz就捕捉到這個細節。他指出,儘管川普在競選總統時表現出強硬的保護主義色彩,承諾逆轉美國貿易政策,但執政首年中卻有些「言過其實」,更多只是用煽動性的言論而非採取顛覆性的政策改變。不過,近期一系列的貿易執法行動似已預示著,川普將在執政的第二個年頭玩真的?

冷靜分析之下,川普的貿易立場未必那麼離經叛道。首先,「232」、「201」、「301」等條款並不是川普的發明,都是美國過去的政策工具。例如在小布希政府時期,美國就曾先後針對石油、鋼鐵等行業的進口採取過「232」及「201」調查。

其次,川普左右美國貿易政策的能力恐怕不如外界想象的大,其上任以來對外表現出的強硬立場與實質取得的零星政策進展之間的鮮明反差恰恰說明了這一點。Geoffrey Gertz分析認為,川普在貿易政策上的態度和直覺無法避免地被美國貿易官僚體系的政治及立法限制所調和。換句話說,美國的貿易執法程序仍然在很大程度上獨立於政治壓力。不論總統是何主張,都未必能改變負責具體政策執行的貿易官員們自身的專業理性及制度慣性。

此外,川普在堅持貿易立場時也不得不考慮其對其他領域的外溢效果。不論究竟能否顛覆美國貿易政策,其目前的言論立場及零星的這些貿易政策武器已經帶來負面影響。

試想,當美國總統不停地公開抱怨自由貿易,批評他國如何通過不平等的方式從美國身上獲利,那麼包括眾多美國盟友在內的國際社會還如何視美國為可靠的合作夥伴?的確,雖然上個月川普曾表示會考慮重新加入TPP,但在美國退出之後自行推進協議的CPTPP國家並未對爭取美國回歸表現出很大興趣。

而包括國務卿提勒森及國防部長馬蒂斯在內的眾多美國國防及外交體系官員,始終無法在貿易立場上與川普達成一致,紛紛反對新一輪貿易保護措施。誠然川普強調貿易對國家安全的重要性,但從國防及外交官員的角度出發,保護主義政策將會直接損害盟友的利益,惡化美國的外交關係環境。

逆轉政策難上加難

總的來說,川普不可能輕易褪去貿易保護主義色彩,這是其得以上台的重要成色,也是其維持執政及議題操作的彈藥庫。尤其目前美國中期選舉鄰近,未來更多中美之間、美國與其他貿易夥伴之間的摩擦與衝突都可預見。同時,受限於國內專業貿易官僚在執行層面的約束以及國防、外交方面的拉扯,川普想要真正逆轉美國貿易政策難上加難。

(作者為台大政研所碩士)

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