炎炎夏日,用電吃緊。在政府大力推動的離岸風電備受爭議的同時,太陽光電則很少受到社會大眾的矚目。而從再生能源轉型的時程而言,太陽光電的推展才是國人真正能夠參與到的再生能源發電行列,值得進行深入的探討。

我國的能源政策轉型始自於1998年的第一次全國能源會議,在2005年第二次全國能源會議,決定要加速訂定「再生能源發展條例」之後,行政院在2008年通過「永續政策綱領」,「再生能源發展條例」在2009年正式施行,採用電能的躉購費率制度,而經濟部能源局也從2009年啟動「綠色能源產業旭升方案」以來,2012年行政院核定所謂的「陽光屋頂百萬座,千架海陸風力機」計畫,無疑是當前最重要的再生能源轉型政策目標之一。

而這個迄今歷經四任總統的能源政策,政府從2016年開始大力推動的結果,也引發工商企業界的許多疑慮。過去幾個月以來,離岸風電的遴選和競標價格之爭議,沸沸揚揚,在賴清德院長7月18日,「離岸風電的遴選價格和競標價格,就像買鞋子,第一雙是原價,第二雙是半價」的談話之後,社會輿情更是難以平息。然而,除了眾所周知的離岸風電之外,太陽光電的進展與相關值得正視的政策議題,則似乎被社會大眾所遺忘。

今年夏季以來,位居北半球的國家無不遭受極度異常氣候的熱浪肆虐,台灣近日的氣溫也是屢屢創下歷年7月用電量的新高紀錄;然而,這是否就代表政府推動的太陽光電計畫會成功呢?顯然,答案未必是肯定的。

首先,經濟部能源局在2009年「綠色能源產業旭升方案」,所謂「能源『風火輪』產業」規劃的產業,原本就著重於「風力發電產業」、「氫能與燃料電池產業」、「生質燃料產業」、以及「能源資訊通訊產業」。

但是對於2030年再生能源推廣目標之設定,提前五年、在2025年就要達成再生能源發電占比20%的政策目標,其影響所及,就是2016年的「太陽光電兩年推動計畫」,以及2017年的「風力發電四年推動計畫」。

再者,太陽光電分為「地面型」與「屋頂型」,而其累計的裝置容量總目標是要20GW,包括前者的17GW和後者的3GW,其預定的供電規劃比離岸風電要大得多。另外值得重視的則是,「地面型」需要的土地來自水域空間、鹽業用地、嚴重地層下陷區域、乃至於掩埋場等等各種類型的場域,而「屋頂型」需要的土地則是包括政府所擁有的公有屋頂、農業設施、工廠屋頂、以及其他屋頂。

值得注意的是,「地面型」太陽光電所使用大規模的土地,即使土地取得沒有問題,也有可能面對環境影響評估的挑戰。

舉例而言,台東縣政府所規劃,面積廣達161公頃的「知本光電專區」(「知本建康段設置太陽能發電設備及教育示範專區標租案」),就遇到環評的困境。究其根源,主要的問題還是在於來自環保團體和地方人士嚴格要求的環評作業之程序;在台東縣的個案裡面,則還涉及更嚴肅的原住民族基本法。

特別是該法第21條第一項所規定,「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益」。

然而,就算是開發的面積很小,也還是要面對地方人士和環保團體的反對聲浪。台電和台水於今年7月中旬,原本計畫要在嘉義市的蘭潭水庫設置2.3公頃「水面型太陽光電設施」,就引起正反兩極化的很大爭議。

雖然並沒有定案,但是,對於台電「水面型浮台與太陽能模組設置,均依照國家認證的標準執行,不會污染水源」,而且「2.3公頃,只占蘭潭水庫面積80.6公頃的2.85%」之說法,反對人士與組織團體則仍有「破壞景觀」、以及「太陽能光電板內含金屬液體,如果滲漏將會污染水源」的憂慮。

而在「屋頂型」太陽光電的政策推動方面,依據行政院能源及減碳辦公室副執行長林子倫,在2017年對於高雄市推動屋頂型太陽光電的政策經驗之研究結果顯示:我國早期建築法令的規範和建築型態的複雜性,使得太陽光電的安裝環境受到很大的侷限;而民眾生活的習慣和申辦流程的繁瑣、乃至於財務配套與整合機制的不足,也削弱了社會大眾參與的誘因。而恐怕更重要的則是,「屋頂型」的太陽光電受限於過度強調投資報酬率的制度設計,長期而言,也不利於促進住宅家戶的投入參與。

基於以上所言,為了達到2025非核家園的政策目標,再生能源每每被工商企業界人士詬病為「不穩定的電源」。然而,政府執意要在2025年達成20%的供電占比,在政策執行的過程當中,不只離岸風電受到質疑,國人真正能參與的太陽光電之發展過程,也面臨不為人知的重大困境,值得政府更進一步的省思。

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