本月初美國國務卿蓬佩奧宣布,美方正式啟動退出1987年雷根總統和戈巴契夫總書記簽署之《美蘇銷毀中程和中短程飛彈條約》(簡稱《中導條約》)的程序。從川普總統上台以來,「美國第一」理念主導下的「退群」行為,舉凡退出《跨太平洋夥伴協定》(TPP)、《巴黎氣候協定》、聯合國教科文組織等,可謂不及備載。而且冷戰結束後,美國單邊主義的作為並非始自川普,早在小布希總統發動第二次伊拉克戰爭前,也有一起重要的退約行動,即2002年退出1972年簽署的《美蘇反彈道飛彈條約》,當時的理由是防止民眾受到恐怖分子與流氓國家的襲擊。

筆者認同著名美國外交學者、小布希時代重要幕僚柯恩(Eliot A. Cohen)年初著文〈美國漫長的告別〉的看法,即川普當局退群的作為過於躁進,有欠明智,但此風非可僅歸咎他個人。而早在去年春,《金融時報》也已有評論以〈美國對中東的漫長告別〉為題,闡述川普的中東戰略。毋寧說,這些是華府戰略的長期趨勢,有其美國社會左右兩極分化的深層原因,而且將造成深遠的影響。也正因為如此,國際關係理論中,美國霸權的轉型、權力移轉可能的危機與「陷阱」,以及未來世界秩序的樣貌,已經是最近10年最引人注目的國際政治話題。筆者認為,這個漫長過程的起點是2002年美國退出《反導條約》,而退出《中導條約》將是趨勢的確證,象徵戰後國際秩序瀕臨轉捩點。

無政府狀態是國際政治與國內政治最大的區別。但無政府狀態不代表混亂,更非無休止的衝突。世界秩序的基礎是「有序的無政府」,本質是與權力平衡並行的行為準則,表現為國家行動的自我克制與不爆發大國戰爭。這樣說雖然對大國間無日無之的代理人戰爭與小國內戰有不公與盲點,但已是最大程度兼顧了務實與理想的均衡。

我們熟知的「自由國際秩序」,正是戰後秩序的代稱。它雖經歷蘇聯集團的競爭,卻創造史家稱道的「長期和平」,原因不外是民族獨立的主權國家、個人主義的市場經濟,以及自由多元的民主政治三大支柱性理念,在美國領導、歐日支持之下,逐漸落實於聯合國和布林頓森林體系等制度規範中,最終贏得勝利。在這漫長的競爭中,韓戰、越戰、阿富汗戰爭此起彼落,和平的關鍵是美、蘇面對危機時能保持克制,透過雙邊與多邊的安排,壓抑軍事領域的危險競賽。冷戰結束,美國優勢明顯,各大國也還能透過G8、G20等新舊建制,勉力維持「大國一致」。戰後東亞新興工業國的經濟奇蹟、中國經改成功,甚至印度與東協崛起,莫不是這個秩序的受益者。

但是盛極而衰、亢龍有悔,如何既能維持與趕超者的距離,又能抗拒稱孤道寡高位的誘惑,無法僅依靠印製美元與設置基地,還要睿智地運作均勢,以及國內外條件的配合。退出《反導條約》象徵著霸主過度高估自身的實力,認為本國科技遙遙領先,新秩序不需其他大國協力;退出《中導條約》則象徵著過度卸責,認為對手占條約的便宜,舊秩序不需繼續維護。兩個動作都是單邊主義,都是希望以最少的成本尋求最大優勢,差異則是「過」,猶「不及」。調整此前的「過」,民主黨的歐巴馬已經開始戰略收縮,但維持著對秩序與盟友的承諾。川普看似一改歐巴馬之懦弱,其實更要盟友擔責,為同時保證自己帳簿的絕對利益與相對優勢,和北韓與塔里班交易也無需遮掩。

川普方略是否能成功,當然尚在未定之天。但無論如何,戰後三大支柱性理念與隨之建立的一整套國際制度正在解構,已無庸諱言。我們無須追隨「向台灣說再見」的大師,過早悼念自由國際秩序的幻滅,但它必然要經歷「解與組」。當美國還身陷在「誰是流氓、誰是對手」的戰霧時,中小國家更沒有資格聲稱勝券在握。如何使大國在摸索時竭力自我克制,應該就是中小國家所能貢獻世界秩序的最大回饋和成就。(作者為國立台灣大學政治學系教授)

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