政府近半年來,為提升旅遊業景氣,陸續推出冬遊及春遊補助,但卻有旅遊業者擔心會出現一項副作用:民眾一旦將補助視為當然,會造成民眾沒有補助就不出遊,對旅遊業反造成傷害。此事例顯示制度的副作用若是過強,將會帶來傷害。故而檢視副作用如何產生,進而尋求如何降低副作用,應有助於制度的順利推行。

制度的副作用,是指制度達成目標時,伴隨產生的旁支影響。這些旁支影響如果累積到足以妨礙制度目標的達成,便等同壓垮制度本身。旁支影響出現的一項原因,是執行者夾帶一些無關的動機於制度執行,並且過度放大了這些動機,清朝嘉慶帝的廣開言路嘎然而止正是一項範例。清乾隆晚年驕衿自滿、言路閉塞,嘉慶帝親政後,亟思振作,決定廣開言路,允許言事奏章直達御前、任何人不得私自拆閱,群官紛紛上書,初始確實參劾懲處了一些貪官(達成了目標),但各級官員「動機」各異,有為迎合上意者無事濫奏,有為博取名聲者無端攻訐,眾多荒唐奏章讓他耗費不少精力(旁支效應),嘉慶忍著不追究、只告誡各級官員如無特別建議,不必刻意搜求;然而奏章還是日益增多,嘉慶逐漸認定這些妄言上奏者並不是出於關心國計民生、而是為一己名利,開始斥責警告,但各級官員行事依舊,嘉慶終於憤怒了,但憤怒卻指向一個確實認真議事的小官,將他發往邊疆,儘管後來赦免,但廣開言路到懲罰忠言的歷程還是造成震動,有識之士再也不願輕易建言。

檢視事件發展,嘉慶即使剛開始未能察覺官員夾帶的各式各樣動機,當這些動機會投射於行為時,應即足已掌握其動機;若無法阻絕這些動機的產生,也可以修正制度讓官員的這些動機不至於耗費他過多精力。如果察覺、阻絕、修正制度都無法做到,行為累積的副作用就會產生。國民旅遊本是為了休閒陶冶,接受補助而旅遊的動機被夾帶且放大之後,民眾等到補助才出遊,並不意外。

另一個產生副作用更糟糕的情形,是設計者在設計制度時,已經懷著達成制度目標以外的動機,當此動機被實踐到一定程度,其影響將壓過應有的目標時,會讓制度的實施向這項動機傾斜、帶來災難。宋朝開朝皇帝趙匡胤是在殿前都檢點(主管殿前禁軍)的職位上,被下屬黃袍加身而登基,故削弱將領兵變可能,成為其建構軍事建制的重要動機,壓過了軍事建制應有的強軍善戰的目標;他實行「更戍法」,制度化地輪調統帥及軍隊,造成「兵不知將、將不知兵」,減少了將軍兵變的可能;又重文輕武,提高文官地位,作戰時派任不能領兵的文官擔任正職,武將反而任副職,種種作法,高度實踐了趙匡胤的動機、抑制發生兵變的可能,卻造成兵弱將衰,折損了應有目標的達成,金人南侵勢如破竹、擄走欽徽二帝,與此亦不無關係。

制度設計很難保證所有執行者都沒有其他動機,故而一項制度也很難完全沒有副作用。設計制度時只能設想依照趨利避害的正常人性,會出現哪些背離制度初衷的脫序行為?這些行為累加造成的副作用,組織能否承受?如果到了無法承受的程度,就應該在制度中增加特定條件,遏止這種行為的出現,例如嘉慶帝可以設定個人官員或整個部門上奏章的份數上限。數年前農委會為培養地力,鼓勵農地一期生產、一期休耕,給予休耕補貼,結果發生有養地者連續五年累計領取超過1300萬元,這種情況就可以考慮增加必須是「一期生產、一期休耕」,才能領取補貼,以避免副作用發生。最後,極關鍵是制度設計者不宜過度懷抱偏離制度應有目標的動機,否則制度必然無效,如同北宋的軍事建制根本不具戰鬥力一樣。

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