立法院已於4月中旬三讀通過「再生能源發展條例」修正案。這個新版「再生能源發展條例」,究竟能否解決當前的缺電困境,或是治絲益棼,造成其他的問題,值得我們正視。

為達成非核家園與20%再生能源的政策目標,並促進相關產業的發展,蔡政府執政三年多來積極投入各類政府資源及進行法規制度改革。其中最為關鍵的,莫過於陸續完成了「電業法」與「再生能源發展條例」的修正,希望藉此為我國再生能源引入活水動能。但兩年已過去,原本電業法預想的「綠電先行」依舊難產,迄今尚未完成任何一張再生能源直供、轉供合約的簽訂。新成立的再生能源憑證交易亦僅為270萬度,遠遠低於修法前綠電自願型認購,每年超過上億度的綠電銷售量。然而主事者卻歸咎於「誘因不足」,並以此為由,在新版再生能源發展條例上頭下足了猛藥,草率立法而罔顧其後續所召來的種種副作用。

例如,為了擴大綠電需求,於新版條例第十二條,參考了台南、高雄等既有自治條例,明確規定了大用戶必須使用再生能源電力之義務,並分別提供了裝設再生能源設備、儲能設備、購買綠電與憑證(電證合一)、繳納代金等四種法遵選項。但無論是哪一種管制形式,我國皆因缺乏相對應的可競爭市場交易機制設計,亦即無法達到最大化效率分配與有效降低交易成本的可能。而根據過去各縣市實施的經驗,最後業者仍多數選擇以交易成本最低的「繳納代金」方式,花錢了事。至於各級政府收到代金後,是否專款專用於發展綠能,或挪為他用,則不得而知。

另外值得特別注意的是,國際上佔綠電交易量最大宗的再生能源憑證交易方式,基於消弭再生能源間歇性、不穩定特性與脫離電網傳輸之物理限制拘束,因此多採「電證分離」的財務性權證交易型態。我國卻反其道而行,將綠電交易限制於物理性的購售電合約與憑證合一,此舉不僅增加再生能源實時調度的複雜與困難性,也導致必須額外支付一大筆所費不貲的費用,包括電網強化投資與餘電購售的合約交易成本。更糟的是,基於該條例第十條規定,上述費用有相當程度會被計入電價公式中,最終將由全民埋單。形成大用戶用綠電、小用戶出錢補貼的不公平現象。

若再從增加供給的角度觀之。在新版條例中,為支持既定再生能源政策,除把獎勵再生能源裝置總量從過去的6.5~10GW一舉提升至2025年的27GW之外(第六條),亦把諸如漁業補償、電力開發協助金、偏遠地區等非技術因素亦納入躉購電價計算公式中(第九條)。換言之,本應由廠商、政府所承擔的開發風險與政策代價,一下子皆「合法」的轉嫁給了全國電力用戶。其中更以該再生能源設備首次供電的躉購電價做為保障售電轉換和餘電收購的錨定價格。此訂價看似把再生能源業者風險降至最低,但實質上等於完全否定了市場價格訊號的意義與所有追求經濟效率綠電自由化的努力。而在各條文間曾多次提及優惠原住民地區資源開發及地方政府參與、分潤等,在在彰顯出,缺乏一個市場制度的運作下,政府過度依賴行政干預的手法,反而可能造成我國可用土地的稀缺與諸多利益團體創租、尋租的可能性。

蔡總統曾數次提及,推動再生能源是為了發展產業。亦如本次再生能源發展條例的修法,即是藉由諸多補貼、優惠或特許的方式,更大幅的讓利給再生能源開發商,希望藉以此刺激相關技術的國產化。然誠如世界銀行提供給所有想透過產業政策追求經濟成長國家的忠告:「當目標產業違反了一國的比較利益優勢,這些產業內的企業並不具有自力更生能力。意味著它們的投資和持續經營都取決於壟斷租金、高額關稅,或其他形式的補貼或保護政策。但真正呈現的事實是,在所有政治體制內,政府捕獲和尋租行為的可能性均與保護政策和補貼政策的力度成正比。」亦即愈多的保護與補貼,將造成民意代表、企業等利益團體有更多獲取超額利潤的機會。若省思我國近期爭議不斷的離岸風電與本次修法目的,這段話不正是最佳的詮釋嗎?

有鑑於此,我們誠摯地建議政府,無論是再生能源發展或是電力市場改革,當下最應做的是建立一個公平、可競爭的市場制度,如此才能吸引到正派企業與資本投入,並將各項資源進行最有效開發利用,以創造國家與民眾最大福祉。切莫因急功近利,加諸以扭曲市場機制的補貼、保護政策,以及各項管制手段,否則將造成「愛之,適足以害之」的遺憾。

#綠電 #補貼