今年7月國際貨幣基金(IMF)將迎來創設75周年紀念。回顧75年前的首次「布列頓森林(Bretton Woods)會議」,雖然召開時二次世界大戰尚未結束,但參與的44國代表,皆已著眼於戰後的重建工作。在記取30年代經濟大蕭條、以及戰爭期間大國傾軋的歷史教訓下,各國代表同意爾後全球長久發展之計不該是對抗與封閉,彼此合作才是避免重蹈戰爭覆轍的不二法門。為了讓國際合作順利實現,乘載了「救急」與「救窮」功能的IMF與國際復興開發銀行(世界銀行前身之一)便應運而生。

75年來IMF的功績可謂毀譽參半,雖然其幫助了戰後西歐重建、穩定了全球匯兌與清算、協助各國度過兩次石油危機以及其後的債務危機,但90年代阿根廷、俄羅斯以及亞洲金融風暴時,嚴苛的紓困條件卻讓其成為新興市場眼中的惡霸。儘管如此,透過IMF與世界銀行的協助,眾多曾處赤貧狀態的新興國家,在戰後40年陸續進入中所得國家俱樂部,如今,全球生活在貧窮線以下的人口比率,也由IMF創設之初的逾三分之二逐步下降至七分之一。就此以觀,IMF創設以來的努力,可謂大致成功。

然而,當前世界環境詭譎多變,高齡75的IMF似已顯得力不從心。例如,2008年來勢洶洶的金融海嘯,美國聯準會的首輪量化寬鬆便挹注了約1.73兆美元的資金,而當時放款總額度僅2500億美元的IMF只能選擇袖手旁觀。其後雖IMF提升自身功能,引入監控機制以提示各國經濟及金融風險,且G20成員也對其注資,使其放款能力大幅提升至1兆美元,但在2011年歐債危機的紓困,因各種非經濟因素的干擾,還是讓IMF顯得步履蹣跚。

此外,隨著二次世界大戰後經濟復甦與發展,尤以新興國家的快速開發,讓全球資源逐漸耗竭,環境負擔也逐漸加重;而冷戰結束後的全球化發展以及科技的進步亦帶來新的社經問題。與75年前相較,各國所面臨的挑戰恐怕只多不少,而大國政府在處理國際事務上的消極態度,與其期待另一次「布列敦森林會議」創設專責組織,不如強化既有國際組織的職能,或許是地球村各成員共同解決當前全球問題的最好方式。

可喜的是,IMF除了維持全球總體經濟穩定的傳統任務外,在許多文件、場合都已提點到這些問題,也不斷提出因應之道。然而,IMF本身仍有許多值得調整之處。首先,自創設以來的歷任總裁皆由歐洲人士出任,從而在政策方向上也不由得向西方傾斜,難怪長期以來IMF被新興市場國家視為過度偏向西方。其次,雖然IMF強調其職員來自150個不同國家,看似足夠代表189個會員國,但在投票決策過程中,各國票數乃是按照出資比例分配,對於經濟弱勢的國家來說,本就不可能有太高的投票權比例,故若需要取得援助,只能期待強勢國家的「善意對待」。第三,IMF資料顯示,2018年全球經濟產出中有59.2%來自新興市場國家,但其在IMF的決策權比重加總卻不足50%,意味IMF的決策難以滿足其需求。

即使近年來IMF的任務已見轉向,朝往支持新興市場建設與轉型的方向靠攏,但其決策方式卻未作改變,導致其提出的政策往往遭新興經濟體詬病不夠「接地氣」,難怪包括中國在內的新興國家感到「道不同不相為謀」,決定聯合成立亞投行,企圖取代IMF的部分功能。換言之,若要IMF繼續有效地引領世界經濟,便必須調整決策的制定過程,讓新興市場的意見更具分量。

另一方面,對於已開發國家來說,雖然它們早從戰後的廢墟中站起,但IMF的功能是否就猶如雞肋,那恐怕也未必。數十年來已開發國家的經濟發展,已衍生出許多的副作用。例如:國家債務過度累積、所得分配不均、民粹主義勃興、保護主義重現等問題,正加快對經濟發展產生負面影響,其中民粹政府當道便是顯而易見的現象。雖然有許多學者針對這些問題提出政策建議,但單憑一國之力要解決這些難題,恐怕是力所不逮。

其實,從IMF的角度切入,其不但熟稔個別國家經濟問題與全球經濟發展的弊病,而且近年來也陸續發布諸如主權財政監測報告(Fiscal Monitor)、金融穩定報告(Financial Stability Report)等示警提示。由此可知,IMF肯定是協助各國解決經濟問題的極佳幫手。若從各成員國角度來看,IMF已不僅僅是面臨金融風暴時「紓困」的救難組織,其也試圖轉型成為已開發國家經濟發展的顧問機構,並採取更積極的態度來預防風險。

要言之,IMF成立的宗旨在維持世界經濟「穩定發展」,至今依舊未變。當初參與創建者之一的小亨利.摩根索(Henry Morgenthau, Jr.),於1944年主持「布列頓森林會議」時曾說繁榮無上限(Prosperity has no fixed limits.),意指承載並追求此一期許的IMF並沒有功成身退的一天。當前各國領導人是否具備75年前的遠見,並著手進行與時俱進的改革,絕對是IMF能否續行千里的關鍵。

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