民主政治的無效率經常為人所詬病,認為這是民主政治天生的缺失,而要矯正這個缺失,當然不是放棄民主政治,走向威權,通常我們所想到的解決方案,是希望盡可能出現「一致性政府」,藉由同一政黨同時掌握行政及立法權力,使得立法與執行得以加速提升效率。

無可諱言,在一般的情況下,一致性政府確實比較有效率,而且課責對象明確,畢竟行政、立法一把抓之下,做好做壞都是這個政府的問題。執政黨無由脫逃責任,選民也根據政府的表現決定是否繼續支持該政黨。聽起來很完美,在世界其他國家運作得也不錯,但有趣的是,任何移植自外國的制度,只要到台灣,它就肯定沒辦法發揮在原生國家的功能,就肯定會變成四不像,然後未見其利,只蒙其害。

一致性政府確實提升效率,但效率不會是我們唯一考量的點,如果是,那威權政體更有效率。我們相對期待的是,兼顧效率和民主的品質,可偏偏在台灣,任何執政黨想要通過的法案,無論社會如何抨擊,甚至明確指出法案的不周延和濫權,都阻擋不了。執政黨的意志徹底被貫徹,殆無疑問。這也沒關係,畢竟民主就是自作自受,我們承擔選舉的結果,然後課責政府。那課責呢?這個更有趣,自2000年首度政黨輪替以來,無論國民黨的身分是執政黨還是在野黨,所有政策被課責的對象永遠是國民黨。

於是乎,台灣的民主政治開始暴衝,只要符合當前執政黨利益的法案,或是認為對選舉有利的政策,通通都非常有效率地,在執政黨的鋼鐵意志下過關。就算我們略過那些針對性極其強烈的政治性立法,光是看理應與黨派立場無關的民生經濟法案或政策,譬如所謂的前瞻計畫、為彌補核電缺口而大幅增加火力發電、躉售價格超高的離岸風電、完全忽視環境影響的農地和魚塘種電、無限制延伸高鐵等,再加上因為選舉將近而開出的各種社會福利支票,無一不是規模宏大,影響國家財政甚鉅的政策。即便我們用最低標準來檢驗,這些政策的推動都很難說是經過深思熟慮且凝聚國人共識的結果。

之所以會這樣,只是因執政黨同時掌握行政和立法權力而濫用的關係,也是因為理應被課責的對象經常性地被技術性扭曲為其他政黨,而使執政黨無須負責。

這些政策應該要經過深思熟慮且詳細討論,甚至應該經過一段說服的過程來凝聚國人共識的原因在於,它都不是單一政策問題,而應該被納入國家整體發展的考量。就拿廢核、增加燃煤發電和天然氣發電、興建離岸風電、推廣種電等等一連串耗資鉅大的個別政策來說,都應該是國家整體能源供應發展下的一小塊拼圖。要把這個拼圖拼好,得要適度裁減每一塊的外形,讓拼圖能夠精確接合,然後我們才會有一大片完整的政策拼圖。

在暴衝式的政治運作下,單獨政策被拋出,因為沒有制衡機制,所以通通都過關推動了,但政策之間的目的衝突卻沒有被解決,導致政策雖然開始推動,卻又引發出更多的問題和社會質疑。從過去的經驗來看,寄望執政黨自我節制是緣木求魚,我們只能仰賴最根本的行政、立法相互制衡來當煞車。行政權無法分割,但立法權可以,只要執政黨無法單獨掌握立法權,透過國會當中政黨勢力的合縱連橫,來替政策留下理性討論的空間和凝聚社會共識的時間。所以,三黨不過半,將會是台灣民主政治暴衝的煞車。(作者為淡江大學教授兼全球發展學院院長)

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